Font Size

Cpanel

Горнопромышленный комплекс России: неизбежность экологической модернизации

Рассмотрены причины и показана неизбежность проведения экологической модернизации горнопромышленного комплекса России: снижение конкурентоспособности предприятий из-за неэффективности использования месторождений, получение комплексного экологического разрешения на эксплуатацию месторождений. Показана необходимость создания на каждом предприятии «Инновационной программы оптимизации производства», которая призвана решить горнотехнические, экономические, экологические, социальные задачи, провести модернизацию менеджмента, определиться с отнесением получаемого попутного минерального сырья к промпродуктам и отходам производства.

Введение

Окружающая природная среда – национальное достояние. Однако в современной реальности общество наблюдает и испытывает на себе ее разрушение и деградацию. В докладе Госсовету РФ «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений»1 показано, что на долю добычи, производства, переработки и транспортировки природных ресурсов приходится 76% выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, 77% сбросов загрязненных сточных вод, 87% выбросов парниковых газов и 97% формирования отходов. Добыча полезных ископаемых в РФ (горючие, руды черных, цветных, благородных, радиоактивных металлов, неметаллические – индустриальное сырье, химическое и агрономическое сырье, минеральное сырье для промышленности строительных материалов и прочее) превышает 2,4 млрд. тонн в год. Наиважнейшая задача сегодня – повышение эффективности использования полезных ископаемых и снижение нагрузки на окружающую среду.

«Экологическая доктрина Российской Федерации»2, указывает на необходимость совершенствования механизмов природопользования с учетом задач сохранения и воспроизводства природной среды, включая оценку прошлого экологического ущерба, обязательства по проведению реабилитационных мероприятий, на максимально полное использование извлеченных полезных ископаемых, минимизацию отходов при их добыче и переработке, на необходимость минимизации ущерба, наносимого природной среде при разведке и добыче полезных ископаемых; на необходимость рекультивации земель, нарушенных в результате разработки месторождений полезных ископаемых, ликвидации или консервации объектов ведения горных работ по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами.

О важности экологической модернизации горнопромышленного комплекса

Важность и необходимость экологической модернизации, которая является одной из основных государственных стратегий, обоснована в программных документах высшего руководства страны, законах РФ и носит последовательный и многоплановый характер. Игнорирование экологической модернизации неминуемо приводит к значительному снижению конкурентоспособности предприятий, к увеличению себестоимости производства, что негативно влияет на эффективность отработки месторождений и является для них причиной значительного экономического ущерба и даже банкротства.

При экологической модернизации необходимо проведение полной оценки/переоценки комплаенс-рисков с составлением исчерпывающего перечня санкций, которые могут быть применены в случае несоблюдения требований Федеральных законов и действующих нормативных правовых актов. Комплаенс-контроль является одним из важных инструментов в системе управления. Наличие тотальной системы комплаенс-контроля на предприятиях горнопромышленного комплекса является необходимостью при ведении бизнеса для предотвращения рисков (в частности, отзыва лицензий на право пользования недрами; непомерных, но законных штрафных санкций, банкротства) и защиты репутации.

В ходе проведения экологической модернизации наряду с решением горнотехнических, экономических, экологических, социальных задач жизненно важно провести модернизацию менеджмента, системы подготовки кадров, отвечающей современным требованиям и направленной на формирование у специалистов нового менталитета, «экологического мышления», основанного на знаниях законов. Важно – в соответствии с требованиями ст. 73 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Для этих целей МПР РФ разработал и согласовал с Минобразования РФ обязательные учебные программы: «Обеспечение экологической безопасности» в объеме 72 академических часов и «Обеспечение экологической безопасности. Обращение с опасными отходами» – в объеме 112 академических часов. На предприятиях, в лучшем случае, по этим программам прошли обучение только штатные экологи. В настоящее время экологическая политика предприятий в большинстве случаев сводится к формальным программам «внедрения чего-то экологически безопасного, не пылящего» и пр.

Экологическая политика как осознание необходимости охраны окружающей среды

Признанный факт – экологическая политика, экологические проблемы практически никогда не входят в перечень основных задач производственного менеджмента, что неверно по существу. Большинство руководителей производственных, проектных организаций рассматривают охрану окружающей среды, охрану недр как источник помех своей деятельности и, следовательно, не входящую в сферу их интересов. Большинство руководителей даже не догадываются, что своим действием/бездействием нарушают, в том числе, требования п.2 ст.3 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», а именно «требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании». Низкая компетентность менеджмента, специалистов предприятий и проектных организаций не позволяет осознать необходимость осуществления активного управления воздействием производства на окружающую среду, в том числе, охрану недр до момента наступления значимых, а порой непоправимых экологических, экономических, административных последствий.

Расходы на охрану окружающей среды, охрану недр в любом случае значительны. Считается, что они просто снижают прибыль бизнеса. Добровольно бизнес не желает идти на снижение прибыли, отождествляя расходы на экологию с благотворительностью.

Государство приняло решение задействовать правовые механизмы и экономические стимулы для понуждения разработки и использования бизнесом экологически чистых технологий и производств. Отметим, что в индустриально развитых странах давно установлены существенные штрафы, жесткий государственный надзор и контроль в области природопользования, неотвратимость возмещения вреда за загрязнение окружающей среды, придание гласности неправомерных действий, неизбежность лишения «социальной лицензии», что приводит к значительному снижению имиджа предприятия и его капитализации3.

Федеральным законом от 21.07.2014 г. № 219-ФЗ (далее Закон № 7-ФЗ)4 внесены существенные изменения, которые к 01.01.2019 г. должны окончательно сформировать новый подход к новым экологическим нормативам, в том числе к нормативам платы за негативное воздействие на окружающую среду и штрафам за загрязнение окружающей среды.

Горнопромышленный комплекс России никогда не сталкивался с таким количеством нормативных требований, как сегодня, ужесточением нормативно-правовой базы в области охраны окружающей среды, увеличением платы и штрафов за нарушения природопользования, за загрязнение окружающей среды. Сверхнормативные, да и просто нормативные выбросы в атмосферу, сбросы в водные объекты, образование отходов производства и потребления, привели к нарастающему системному кризису управления ресурсными активами, резкому повышению себестоимости, а с ней и цены товарной продукции.

Основной новацией закона № 219-ФЗ (7-ФЗ) является разделение предприятий на 4 категории и применение к ним адекватных дифференцированных мер государственного регулирования. Требования установления категорий определены статьей 4.2 Закона №7-ФЗ. Подавляющее большинство предприятий горнопромышленного комплекса отнесены к I категории. Для объектов I категории предусмотрена замена действующих разрешений (на выбросы, сбросы, размещение отходов) одним комплексным экологическим разрешением (далее – КЭР).

Важно, что КЭР для объектов I категории должно выдаваться на принципах НДТ с установлением для них технологических нормативов.

Предприятия, осуществляющие воздействие на окружающую среду с превышением предельных технологических нормативов НДТ, обязаны будут разработать программу повышения экологической эффективности, содержащую мероприятия по модернизации производств, со сроком реализации 7 лет, а для градообразующих предприятий и предприятий, выпускающих продукцию стратегического назначения – 14 лет.

КЭР объектам I категории должны будут выдаваться после проведения оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы. Такой подход обеспечит экспертное рассмотрение программы, а также информирование общественности и учет ее мнения (ст.31.1 Закона № 7-ФЗ; пп.7.5, 7.6 ст.11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», ч.4.1, 5 и 6 с.49 Градостроительного кодекса – в части обязательности проведения ГЭЭ в отношении проектной документации объектов, относящихся к I категории).

О реорганизации недропользования

В настоящее время перед специалистами горнопромышленного сообщества России стоит глобальная задача реорганизации недропользования с учетом более рационального, комплексного освоения месторождений полезных ископаемых, охраны недр и охраны окружающей среды в соответствии с требованиями Федеральных законов РФ и нормативной правовой документацией. Правительство РФ положительно рассмотрело вопрос об очередном увеличении ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду и, в первую очередь, это коснется отходов производства (вскрышные и выемочные породы, «хвосты» обогатительных фабрик и т.д.) и потребления. Для понимания и внедрения всех новых нормативных требований многим предприятиям потребуется экологический аудит и аудит недропользования, а также, в большинстве случаев, разработка новых технологических решений и внесение изменений в проектную документацию. На основании рекомендаций специалистов для объектов I категории необходимо будет провести оценку воздействия на окружающую среду и государственную экологическую экспертизу для получения Комплексного экологического разрешения.

Недропользователям необходимо максимально полезно использовать переходный период до 01.01.2022 г. для проведения мероприятий, позволяющих в дальнейшем максимально снизить, а возможно, полностью исключить вред окружающей среде и экономический ущерб. Например, разработать и реализовать у себя «Инновационную Программу оптимизации производства» (далее – Программа). Программа должна быть разработана на основе применения комплексных инженерных решений, которые дополнят, скорректируют технологические процессы, дадут возможность вовлечения в переработку промежуточных продуктов промышленного производства в целях доизвлечения полезного ископаемого без увеличения платежей по НДПИ (нормативные потери), комплексного освоения месторождений полезных ископаемых и учтут необходимость создания надлежащей деловой культуры производства.

Программа может строиться на следующих положениях:

1. Проведение экологического, горного аудитов (аудита недропользования) технических проектов и иной документации предприятий горнопромышленного комплекса России, которые дадут возможность скорректировать деятельность горнодобывающих предприятий по охране недр и окружающей среды в целом.

2. Приведение Технических проектов в соответствие требованиям Федеральных законов Российской Федерации и действующих нормативных правовых актов. Разработка, корректировка технологических регламентов по горным процессам, процессам обогащения, техническим условиям на промежуточные продукты, образующиеся в процессе производства, в соответствие требованиям Федеральных законов Российской Федерации и действующим нормативным правовым актам, позволяющие значительно минимизировать размер экологических платежей за отходы производства.

3. При необходимости проведение корректировки разделов «Рекультивация», «Охрана окружающей среды», «Охрана недр» и других разделов Технического проекта, внесение изменений в разделы «Разработка проектов ликвидации (частичной ликвидации), консервации объектов ведения горных работ».

4. Проведение оценки воздействия на окружающую среду (корректировки Проекта «Оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС)).

5. Корректировка Проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР); Проекта нормативов предельно-допустимых выбросов (ПДВ); Проекта нормативов допустимых сбросов (НДС); Проекта обоснования санитарно-защитной зоны (СЗЗ); Проекта зон санитарной охраны (ЗСО) водоносных источников и др. для получения КЭР для предприятий I категории.

Принимаемые проектные (инженерные) решения не могут ограничиваться только предупреждением и ликвидацией последствий негативного воздействия на окружающую природную среду, вызванных процессом добычи и обогащения полезных ископаемых в результате использования традиционных технологий, без учета новых требований законодательства. Должны быть разработаны комплекс мероприятий и перечень дополнительной документации в составе Проекта, формирующие принципиально новый подход к разработке проектной документации и направленные на минимизацию расходов горнопромышленного предприятия на природоохранную деятельность с учетом изменений требований Федерального закона от 24.06. 1998 г. № 89 ФЗ «Об отходах производства и потребления».5

Отходы производства горнопромышленного комплекса

Особо следует отметить, что отнесение веществ (материалов), образующихся в результате производственной деятельности, к отходам производства, а также отнесение технологических процессов и операций на предприятии к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов должно осуществляться на основании и в соответствии с уставной, проектной, технологической и иной документацией. Вместе с тем вещества (материалы), образовавшиеся в результате хозяйственной и иной деятельности, при наличии соответствующих технических условий, технологических регламентов могут быть отнесены к промежуточным продуктам обогащения, используемым для дальнейших исследований и применению в технологических процессах, к технологическим веществам (материалам), применяемым в качестве продукции для производства работ, оказания услуг, а также для производства новой продукции для собственных нужд. При этом принимаемые нормативные технические документы на промежуточные и технологические продукты должны учитывать соответствующие государственные и отраслевые стандарты, санитарно-гигиенические нормативы и правила, природоохранные требования и соответствовать нормам законодательства о техническом регулировании.

Необходимо иметь ввиду, что в соответствии с требованиями ст. 22 Федерального закона от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах»6 юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе использовать промежуточные, технологические, побочные продукты, образующиеся в результате хозяйственной и иной деятельности, в том числе, вскрышные, выемочные породы, «хвосты» обогащения, шламы, золошлаковые продукты, иные вещества и материалы, для собственных нужд в соответствии с уставной, проектной, технологической и иной документацией при соблюдении природоохранных, санитарно-гигиенических и иных требований законодательства. На такие вещества и материалы требования природоохранного законодательства, включая требования к получению лицензии на обращение с отходами, оформлению паспортов, разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, расчету и внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов производства и потребления распространяться не будут.

Выводы

Таким образом, приведение деятельности предприятий горнопромышленного комплекса в соответствие с требованиями законодательства в области обращения с отходами даст возможность снизить экологические затраты, одновременно повысит эффективность использования природных ресурсов и приведет к реальной оценке добываемых полезных ресурсов.

В соответствии с требованиями п. 2 ст. 3 Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» направления государственной политики в области обращения с отходами являются приоритетными в следующей последовательности:

● максимальное использование исходных сырья и материалов;

● предотвращение образования отходов;

● сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;

● обработка отходов;

● утилизация отходов;

● обезвреживание отходов.

Тотальное отнесение вскрышных, выемочных пород, хвостов обогащения, шламов и других материалов, которые образуются в результате добычи и обогащения полезных ископаемых (в большинстве случаев минеральное сырье - промпродукт), к отходам производства7 идет прямым транзитом без соблюдения требований Федеральных законов и нормативной правовой документации, а именно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст. 23. 3 Федерального закона от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах», «Правил охраны недр при переработке минерального сырья» шифр ПБ 07-600-03 (далее – ПБ 07-600-03)8 , утвержденных Постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 г. №70, что наносит колоссальный ущерб экономике предприятий, России. Иными словами – сначала относим минеральное сырье - промпродукт к отходам, вносим плату за негативное воздействие, затем начинаем работы по использованию отходов на собственном производстве. Это контрпродуктивно. Отметим, что при таком подходе практически отсутствует учет материалоемкости производства, а эффективность использования полезных ископаемых стремится к нулю.

При проектировании и производстве работ по переработке полезных ископаемых должно быть обеспечено наиболее полное извлечение и учет основных и попутных полезных компонентов, предотвращение сверхнормативных потерь, учет, складирование и сохранение временно не используемого минерального сырья - промпродукта, основных и попутных компонентов, содержащихся в продуктах перерабатывающего производства, а также охрана недр и окружающей среды. В соответствии с требованиями п.14 ПБ 07-600-03 основные данные по проектным решениям, обеспечивающим рациональную, комплексную переработку минерального сырья, охрану недр и окружающей среды, располагаются в специальном разделе технического проекта «Охрана недр и окружающей среды». К сожалению, при проектировании эти требования ПБ 07-600-03 не выполняются в полном объеме, но, тем не менее, технические проекты по результатам прохождения различных экспертиз и согласований получают положительные заключения. На самом деле такая ситуация является антигосударственной. Поэтому необходимо срочно решать задачи повышения совокупной эффективности экономики горнопромышленного комплекса РФ.

Еще один момент мешает эффективной работе предприятий горнопромышленного комплекса. Отнесением веществ (материалов), образующихся при добыче и переработке минерального сырья, к отходам производства обязаны заниматься специалисты, осуществляющие деятельность по эксплуатации объектов ведения горных работ и переработке полезных ископаемых, имеющие соответствующее профильное образование, дающее право технического руководства горными работами. Вышеуказанные специалисты должны иметь дополнительную подготовку в области охраны окружающей среды и охраны недр, в том числе, обращения с отходами, чтобы работать в полной гармонии с экологами предприятий. В свою очередь, экологи горнодобывающих предприятий должны иметь дополнительное образование в области недропользования и переработке (извлечения) полезных ископаемых, чтобы разговор с технологами велся на одном языке.

В соответствии с требованиями п.12 ПБ 07-600-03 проектная документация включает сведения по составу и численности службы технического контроля за полнотой и комплексностью использования минерального сырья (далее – служба контроля за качеством работ по переработке), техническому определению конечной (товарной) продукции. Руководитель службы контроля за качеством работ по переработке обязан совместно с другими службами участвовать в разработке плана мероприятий по рациональному и комплексному использованию минерального сырья, охране недр и окружающей среды. В необходимых случаях при спорном отнесении веществ (материалов), образующихся при переработке минерального сырья на предприятиях горнопромышленного комплекса, к отходам производства должен осуществляться аудит охраны недр. «Правилами охраны недр» (шифр – ПБ 07-601-03), утвержденными Постановлением Госгортехнадзором России от 06.06.2003 г. №719 , определены требования по проведению экспертизы (аудита) охраны недр. Руководитель службы контроля за качеством работ по переработке должен подчиняться непосредственно руководителю организации.

К сожалению, практически на всех предприятиях отнесением материалов (веществ) к отходам производства вместо службы контроля за качеством работ по переработке, геолого-маркшейдерской службы и служб главного инженера занимаются экологи, которые в большинстве случаев не имеют дополнительного образования в области недропользования. Руководители и специалисты предприятий обязаны заниматься использованием «уже образованных отходов», но желания после полного внесения платы за отходы производства нет. Поэтому и лежит десятилетиями добытое «минеральное сырье-промпродукт» в виде отходов производства и продолжаем безнаказанно полезные ископаемые превращать в отходы.

Повышение производительности, снижение издержек производства, позволяющие получить долговременный экономический эффект, по-прежнему являются важнейшими условиями сохранения и укрепления позиций в отраслях. Необходимо сделать шаги в данном направлении, остается еще много возможностей для совершенствования. Компании, которые раньше остальных осознают важность принятия мер, смогут добиться весомого конкурентного преимущества, в том числе во времени. Необходимо применять комплексный подход в контексте управления эффективностью деятельности в целом, рассматривая каждое звено организации не по отдельности, а в составе единой системы. Важную роль в данном процессе также играет готовность организации к инновациям и коренным не формальным изменениям в корпоративной культуре. Грамотная аналитика, проведение опережающего горнотехнического, в том числе экологического аудитов позволяют получить четкое представление о том, что означает по-настоящему эффективная деятельность, поскольку надлежащим образом оценивают и отслеживают качество проводимых мероприятий. Но самое главное – работу по повышению производительности необходимо вести с учетом долгосрочной перспективы, непосредственно исследуя, идентифицируя, оценивая риски, что позволит принимать верные управленческие решения.

Решить проблему можно только за счет внедрения инноваций. Приведение проектной и иной документации в соответствие с действующим законодательством – является инновацией, не требующей больших финансовых вложений, но приносящей практически мгновенный экономический эффект. Для большинства компаний инновации станут основным условием выживания, а для других они могут послужить стимулом к росту прибыли и выходу на наиболее выгодные позиции в ожидании кардинального изменения ситуации на рынке минерального сырья. Компании, которые со всей серьезностью подойдут к решению этих вопросов, смогут выйти на качественно новый уровень долгосрочной, пролонгированной эффективности. Какая бы из стратегий ни была принята на вооружение, гораздо более важным является то, каким образом и кем она будет реализована.10 Необходимо также учитывать, что эффективность инноваций определяется не только масштабом сокращения затрат, но и созданием дополнительной стоимости.

Не надо забывать, что в соответствии с требованиями ст. 49 закона № 2395-1 «О недрах», п. 157 «Правил охраны недр» лица, виновные в нарушении Закона «О недрах», в нарушениях стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охраной недр и окружающей природной среды, в том числе нарушениях, ведущих к загрязнению недр и приводящих месторождение полезных ископаемых в состояние, непригодное для эксплуатации, несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст.216 УК РФ «Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ», ст.246 УК РФ «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ», ст.255 УК РФ «Нарушение правил охраны и использования недр» и др.), а также административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Текстовые сноски на индексы в статье

1 Доклад Госсовету РФ «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений» (М.: Кремль, декабрь 2016 г.).

2 «Экологическая доктрина Российской Федерации», одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002г. № 1225-р.

3 С. А. Боголюбов, «Правовое воздействие на конкуренцию экономики и экологии»; стр. 167-170, «Право и экономическая деятельность: современные вызовы: Монография», ответственный редактор А.В. Габов, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «Статут», 2015.

4 Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

5 Федеральный закон от 24.06.1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

6 Закон от 21.02.1992г. № 2395-1 «О недрах».

7 Дробаденко В.П.; Бутов И.И. «Недропользование и экологизация экономики»; журнал «Маркшейдерский вестник» №2 (117), март-апрель 2017, Москва, стр.11-19.

8 «Правила охраны недр при переработке минерального сырья» шифр ПБ 07-600-03, утвержденные Постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003г. №70.

9 «Правила охраны недр» (шифр – ПБ 07-601-03), утвержденные Постановлением Госгортехнадзором России от 06.06.2003 г. №71.

10 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.03.2014 г. № 398-р об утверждении «Комплекса мер, направленных на отказ от использования устаревших и неэффективных технологий, переход на принципы наилучших доступных технологий и внедрение современных технологий» (в ред. распоряжений Правительства РФ от 17.03.2015 г. № 449-р, от 29.08.2015 г. № 1678-р).

 

И.И. Бутов,

горный инженер, заместитель генерального директора,

ООО "Экология-С",

г. Москва,

И.Г. Орлова,

к.х.н., генеральный директор,

саморегулируемая организация

НП «Экологическое Международное Аудиторское Сообщество»

(СРО НП «ЭМАС»),

г. Москва.