Сайт журнала "Экологический Вестник России"

Реестр курортного фонда Российской Федерации: ожидание и реальность

Статья посвящена рассмотрению законопроекта о реестре курортного фонда Российской Федерации. Автором выявлено, что цели законопроекта и его содержание не соответствуют друг другу. Кроме того, автором сформулированы основные замечания к законопроекту и сделаны предложения по установлению ответственности за непредставление сведений в реестр.

Качество жизни населения и состояние здоровья людей зависит не только от экономических факторов, но и от окружающей природной среды и возможности использования природных лечебных ресурсов. Актуальным остается вопрос совершенствования системы управления такими ресурсами. Одним из важнейших элементов управления является информационное обеспечение.

По словам В.И. Лимонова, «сегодня государственное управление курортами <…> требует создания на новых организационных основаниях, на новых информационных технологиях системы информационно-аналитического обеспечения государственного управления отрасли взамен управления «по наитию», что во многом имеет место в отрасли в настоящее время. Одним из важнейших условий развития и совершенствования системы управления курортным делом в России, совершенствования деятельности санаторно-курортных организаций должен стать переход на автоматизированное управление, суть которого заключается в разработке и внедрении во все звенья организационных структур информационных и телекоммуникационных технологий. Такая постановка вопроса определяет актуальность задачи создания Автоматизированной информационной системы «Государственный реестр курортного фонда» (АИС ГРКФ)»¹ .

Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее – Федеральный закон № 26-ФЗ) закрепляет за каждым уровнем публичного управления полномочия по ведению учета курортного фонда и реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов, включая санаторно-курортные организации (абзац третий статьи 4.1, абзац седьмой статьи 5, абзац пятый статьи 6).

Порядок ведения государственного реестра курортного фонда Российской Федерации (далее – Реестр), утвержденный приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 6 августа 2007 г. № 522 (далее – Порядок), устанавливает, что Реестр включает сведения о лечебно-оздоровительных местностях и курортах федерального, регионального и местного значения, т.е. является единым реестром.

В рамках своей компетенции Минздравом России подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в федеральные законы «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – законопроект)² , который предусматривает относительно новые требования к Реестру.

Согласно пояснительной записке к законопроекту существенной проблемой на сегодняшний день является отсутствие полноты базы данных в Реестре о санаторно-курортных организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, относящихся к «силовым» ведомствам, и санаторно-курортных организаций иных форм собственности, удельный вес которых достаточно велик.

Цель законопроекта – установление обязательности внесения сведений в Реестр санаторно-курортными организациями независимо от их организационно-правовой формы. Кроме того, предполагается обеспечение интегрирования Реестра с другими федеральными информационными системами, в том числе с информационными ресурсами Росреестра, содержащими пространственную основу, характеристики объектов недвижимости и сведения о правах на них.

При наличии определенных требований о взаимодействии Реестра с другими информационными системами законопроект не устанавливает требования к формату самого Реестра.

К примеру, согласно Федеральному закону от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2020 г. все территориальные схемы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами должны быть сформированы в виде электронных моделей. Аналогичная норма может быть сформулирована и в рассматриваемом законопроекте.

Стоит отметить, что общедоступная информация Реестра, а именно сведения о санаторно-курортных организациях, размещена на сайте kurort.rosminzdrav.ru. В параметрах поиска можно выбрать «название санаторно-курортной организации», «субъект РФ», «методы лечения», «контингент», «класс заболевания по МКБ-10», «климат». По заданному запросу сайт сгенерирует список подходящих санаториев, по каждому из которых можно будет посмотреть более подробное описание. К закрытой части Реестра имеют доступ только представители органов власти, санаторно-курортных и ряда других организаций. Полагаем, что такой же принцип сохранится и в случае принятия законопроекта.

В свою очередь, простое копирование положений действующего Порядка и перенесение их из подзаконного акта на уровень закона еще не означает, что норма станет «работающей». Почему нормы закона являются обязательными для всех видов санаторно-курортных организаций, в том числе «силовых» ведомств, а требования ведомственного приказа – только для ограниченного круга лиц? Почему все субъекты регулирования начнут вдруг выполнять требования закона, если такие же требования Порядка были проигнорированы?

Таким образом, очевидно, что содержание законопроекта не соответствует заявленным целям регулирования и не содержит в полной мере механизмов их реализации. Вместе с тем согласно финансово-экономическому обоснованию бюджет на реализацию указанного законопроекта на 2018-2021 гг. составит чуть более 33 млн. рублей.

Тем не менее, согласно законопроекту Реестр должен быть сформирован из двух блоков: реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов и реестра санаторно-курортных организаций. Оператором Реестра также остается уполномоченный федеральный орган исполнительной власти: по аналогии с Порядком это должен быть Минздрав России.

Поставщиками сведений в Реестр будут являться:

● уполномоченный федеральный орган исполнительной власти;

● федеральные органы исполнительной власти;

● уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

● органы местного самоуправления;

● медицинские организации (санаторно-курортные организации);

● иные органы и организации, определяемые Правительством Российской Федерации.

Пользователями сведений Реестра могут быть все поставщики информации, а также граждане.

При этом законопроектом не уточняется, за какой сегмент информации ответственен каждый из поставщиков. К примеру, могут ли сведения о санаторно-курортных организациях быть загружены в Реестр обладающими необходимой информацией органами исполнительной власти (например, идентификационный номер налогоплательщика – Федеральной налоговой службой, сведения о правах на земельные участки – Росреестром)? Не решен вопрос о том, как следует действовать, если в отношении одного и того же объекта поступают различные сведения от поставщиков информации: какие сведения будут считаться достоверными?

Законопроект не лишен и других, более мелких недостатков.

В частности, Реестр должен включать ряд сведений, которые зачастую сложно или невозможно представить. Например, «сведения о лечебном климате, атмосферном воздухе». Во-первых, на законодательном уровне отсутствует определение понятия «лечебный климат», который, в свою очередь, рассматривается в качестве природного лечебного ресурса, подлежащего защите³. Во-вторых, Климатическая доктрина Российской Федерации, утвержденная распоряжением Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 861-рп, не раскрывает более общее понятие «климат». В-третьих, «сведения об атмосферном воздухе» – слишком общая формулировка, поскольку неясно, что конкретно должно быть в Реестре. Вероятнее всего, разработчик подразумевал уровень загрязнения атмосферного воздуха.

Непонятно, чем различаются сведения о наличии природных лечебных ресурсов, выявленных на территории субъектов Российской Федерации, и перечень природных лечебных ресурсов, имеющихся на территории лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района), с указанием пользователей. Только лишь наличием/отсутствием пользователей? И кого следует считать «пользователями»? Владельцев, собственников, лицензиатов? Ведь не для всех видов пользования природными ресурсами необходимо получение лицензии. Так, законопроектом отдельно устанавливается обязанность представлять сведения только о лицензиях на пользование недрами (это могут быть источники минеральных вод).

Кроме того, в Реестр должны быть направлены сведения о заключении государственной экологической экспертизы о состоянии территории лечебно-оздоровительной местности или курорта, курортного региона (района), его природных лечебных ресурсов и других природных объектов.

Однако следует отметить, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Федеральный закон № 174-ФЗ) экологическую экспертизу можно провести только в отношении намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Следовательно, к действующим курортам это требование применить невозможно без изменения предмета экологической экспертизы.

Вместе с тем состояние территории лечебно-оздоровительной местности или курорта не относится к объектам государственной экологической экспертизы (статьи 11-12 Федерального закона № 174-ФЗ). Поскольку лечебно-оздоровительные местности и курорты были исключены из категории «особо охраняемые природные территории», то пункт 4 части 1 статьи 12 Федерального закона № 174-ФЗ к ним неприменим³.

Неоднозначным представляется вопрос представления сведений о заключении санитарно-эпидемиологической экспертизы о состоянии территории лечебно-оздоровительной местности или курорта, курортного региона (района), его природных лечебных ресурсов и других природных объектов. Согласно статье 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическим заключением является документ, выдаваемый в соответствии с законодательством федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств.

Такое широкое определение позволяет включать все виды деятельности и все параметры территорий в поле зрения санитарно-эпидемиологического надзора: от хозяйственной деятельности до заповедников с самым строгим режимом охраны природной среды. Будет логично предположить, что в настоящее время заключение санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении лечебно-оздоровительных местностей и курортов положительным быть не может.

К примеру, к плачевным результатам привела многолетняя хаотичная застройка Кисловодска без учета охранных зон: «В результате одно здание перекрыло некогда намеченную в градостроительных документах транспортную развязку, другое заняло место запланированного сквера, третье вытеснило будущую школу… Десятилетия смутного времени привели также к безвозвратной утрате ряда памятников культурного наследия, массовой вырубке зеленых насаждений, разрушению полноценной курортной зоны для отдыхающих… Список можно продолжать чуть ли не бесконечно»⁵.

Другой серьезной проблемой курортных городов является уровень загрязнения атмосферного воздуха. Проведенное ООО «Нарзан-гидроресурсы» исследование экологической обстановки в Кисловодске показало, что в некоторых районах уровень загрязнения выше, чем в промышленных городах. При этом 90% всех загрязнений воздуха, почвы и воды на курорте создают автомобили⁶.

Интересно, что действующим Порядком также предусмотрена обязанность по предоставлению сведений о двух указанных выше экспертизах. Однако с первого дня действия Федерального закона № 174-ФЗ государственная экологическая экспертиза могла быть проведена только в отношении намечаемой хозяйственной деятельности. Каким образом предоставляются сведения сейчас, неясно, поскольку они содержатся в закрытой части Реестра.

Если исходить из формулировок законопроекта, то предметы этих двух экспертиз одинаковы, следовательно, необходимо либо исключить одну из них, либо уточнить предмет экспертизы и внести изменения в перечень объектов государственной экологической экспертизы.

Указанные выше замечания касались наполнения реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Что касается реестра санаторно-курортных организаций, то здесь есть свои недочеты.

Законопроектом предлагается обязать (кого – непонятно) представлять сведения о лечебно-оздоровительной местности, курорте, курортном регионе (районе) на территории, которой расположена санаторно-курортная организация при наличии таких сведений, а также сведения об основных характеристиках и зарегистрированных правах

на земельный участок.

Неопределенным является и требование о представлении «фотографических изображений»: что именно должно быть на фотографиях? корпус санатория? столовая? бассейн? номерной фонд?

По факту законопроект устанавливает общий перечень сведений, который должен содержаться в Реестре. Однако Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по утверждению положения о Реестре, в том числе порядка доступа к сведениям, содержащимся в нем, порядка и сроков представления сведений в Реестр. Полагаем, что на уровне подзаконного акта требования законопроекта, в случае его принятия, будут уточнены.

Стоит отметить, что законопроектом предусматривается ответственность за непредставление сведений в Реестр, однако действующим Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) мера ответственности за такое правонарушение не предусмотрена.

Отсутствие реального механизма привлечения к ответственности будет способствовать нарушению требований законодательства и не позволит в полной мере достичь цели регулирования.

Поскольку изменения в КоАП РФ должны быть внесены отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования⁷, полагаем, что Минздраву России следует восполнить существующий пробел регулирования и разработать отдельный законопроект об установлении ответственности за непредставление сведений в Реестр.

В заключение стоит отметить, что законопроект предусматривает обязательное категорирование санаторно-курортных организаций в зависимости от оказываемых в них медицинских и других услуг. Порядок категорирования должен быть установлен уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В пояснительной записке сказано, что действующая классификация объектов туристской индустрии, утвержденная приказом Министерства культуры Российской Федерации от 11 июля 2014 г. № 1215, не учитывает все услуги медицинского характера и не приемлема для санаторно-курортных организаций. Разработку отдельной системы классификации планируется осуществить с привлечением профессиональных сообществ в сфере санаторно-курортного лечения. В свою очередь, высокий уровень медицинских и сервисных услуг будет являться основой вывода отечественной санаторно-курортной сферы на международный рынок оздоровительного туризма. Остается надеяться, что этим планам суждено реализоваться. Тем более что зарубежные ученые признают научный и организационный потенциал российских курортов⁸.

Текстовые сноски на индексы в статье

1 Лимонов В.И. Проблемы управления курортным фондом на современном этапе. // Медицинские науки. Успехи современного естествознания. – 2015. – №7. – С. 13–14.

2 regulation.gov.ru/projects#npa=63765,

Первая редакция законопроекта была размещена 7 апреля 2017 г., в статье рассматривается доработанная редакция законопроекта по состоянию на 23 марта 2018 г.

3 Бабич М.Е. Кавказские Минеральные Воды: перспективы изменения правового режима // Экологический вестник России. – 2016. – № 9. – С. 68.

4 Бабич М.Е. Курорты и особо охраняемые природные территории: к вопросу о разграничении понятий // Хозяйство и право. – 2016. – № 6. – С. 90–94.

5 Юткина Ю. Новый генплан Кисловодска облегчит судьбу курорта // www.stapravda.ru/20180406/novyy_genplan_kislovodska_oblegchit_sudbu_kurorta_119284.html. Дата обращения: 08.05.2018.

6 Близнюк Н. Экологически чистые виды транспорта спасут город-курорт Кисловодск // www.stapravda.ru/20161101/ekologicheski_chistye_vidy_transporta_spasut_gorodkurort_kislovo_97632.html. Дата обращения: 08.05.2018.

7 Статья 1.1 Федерального закона от 30.12.2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

8 Близнюк Н. Вода и климат вместе с таблетками // http://www.stapravda.ru/20180508/voda_i_klimat_vmeste_s_tabletkami_120256.html. Дата обращения: 08.05.2018.

М.Е. Бабич,

заместитель начальника отдела правового

и методического обеспечения оценки

регулирующего воздействия Департамента оценки

регулирующего воздействия Минэкономразвития России,

магистр юриспруденции (НИУ ВШЭ),

г. Москва.