Font Size

Cpanel

Вызовы и угрозы нефтегазодобыче в Арктике

pagudevРазработка месторождений нефти и газа в Арктике связана с целым рядом вызовов и угроз. Не все они обусловлены особой экологической уязвимостью арктического региона или же отсутствием необходимых технологий. Зачастую, речь идет о противодействии их разработке со стороны экологических организаций. Кроме того, изменение международно-политической ситуации в мире, равно как преувеличение роли международных структур и институтов, ставят под сомнение перспективу их успешной разработки.

Введение

Традиционно основные вызовы и угрозы нефтегазодобыче в Арктике связывают с тремя ключевыми факторами: отсутствием необходимого технологического задела для разработки арктических месторождений нефти и газа, а также связанной с этим потребностью в международном сотрудничестве; особой экологической уязвимостью арктического региона, предопределяющей безальтернативность использования чистых технологий и самого современного оборудования; несовершенством законодательной базы, сужающей возможности международной кооперации. Однако некоторые аспекты по тем или иным причинам остаются за пределами анализа экспертов различного уровня.

В этой связи представляется целесообразным более подробно остановиться на двух сюжетах. Первый из них касается той роли и тех полномочий, которыми наделена Комиссия по границам континентального шельфа, призванная дать рекомендации в отношении доработанной российской заявки по определению внешних границ континентального шельфа за пределами 200-мильной зоны от исходных линий в Северном Ледовитом океане. Второй, затрагивает проблему отсутствия разработанного национального законодательства, позволяющего оперативно реагировать на ситуации, подобно той, которая сложилась ровно год назад в отношении нефтяной платформы Приразломная, атакованной активистами Гринписа.

Полномочия и роль КГКШ

Как правило, даже юристы-международники, не говоря уже о журналистах, не совсем корректно излагают полномочия и роль Комиссии по границам континентального шельфа (здесь и далее – КГКШ), представляя ее в качестве «органа ООН», наделенного правом принимать обязательные для государств-членов ООН решения в вопросах определения ими внешних границ континентального шельфа (здесь и далее – ВГКШ). В действительности же это далеко не так.

КГКШ не является официальной структурой ООН, она лишь была создана согласно ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которая, в свою очередь, является итоговым документом III Конференции ООН по морскому праву (1973 – 1982 гг).

КГКШ – это сугубо технический орган, состоящий из 21 эксперта в области морской геологии, геофизики, гидрографии (Ст. 2.1. Приложения II к Конвенции 1982 года). В ее состав, что показательно, не входит ни один специалист по международному морскому праву.

Ее полномочия ограничены выдачей рекомендаций исключительно в том случае, если то или иное государство решает на практике реализовать положения ст. 76 Конвенции 1982 года о проведении границы между своим континентальным шельфом и Международным районом морского дна (Район), являющимся «общим наследием человечества» (ОНЧ).

При этом следует учитывать, что, если реализуется, например, другая статья Конвенции 1982 г. – ст. 83 – о делимитации (разграничении) континентального шельфа между государствами с противолежащими или смежными побережьями – то нет необходимости обращаться за какими-либо рекомендациями к этой технической Комиссии. В этой связи в ст. 9 Приложения II Конвенции 1982 г. сказано: «Действия Комиссии не наносят ущерба вопросам, касающимся делимитации границ между государствами с противолежащими или смежными побережьями».

Рекомендации КГКШ нельзя рассматривать как некое окончательное решение, с которым государство в любом случае обязано согласиться и исполнять его. Скорее наоборот, государство само должно принять финальное решение относительно внешних границ своего континентального шельфа, если оно соглашается с рекомендациями международных экспертов – членов Комиссии. В ст. 8 Приложения II к Конвенции 1982 г. по этому поводу сказано, что любое государство может прибегнуть к предусмотренной Конвенцией процедуре пересмотра таких рекомендаций: «В случае несогласия прибрежного государства с рекомендациями Комиссии прибрежное государство в течение разумного периода времени делает пересмотренное или новое представление Комиссии».

Как известно, российское представление 2001 г. в КГКШ было отправлено на доработку с целью включения в него более актуальных данных по рельефу, глубинам и геологическому строению дна Северного Ледовитого океана, на которое претендует Российская Федерация, рассматривая его в качестве продолжения своего континентального шельфа за пределами 200-мильной зоны от исходных линий. Подача повторной российской заявки планируется на 2015 год. При этом нашей стране разрешено подать заявку в любое время, а её рассмотрение будет выполнено вне очереди.

Критически важным для Россия является то, что КГКШ имеет разделение на региональные группы: африканская (5 членов); азиатская (6 членов); латиноамериканская (4 члена); западно-европейская (3 члена); восточно-европейская (3 члена). Рассмотрение российской заявки будет происходить в составе ранее избранной подкомиссии (Председатель – представитель Мексики, члены ­– представители Нигерии и Южной Кореи), к которым будут доизбраны 4 новых члена. Среди возможных кандидатов могут оказаться: представитель Ганы (учился в России); Индии (рекомендован российским представителем); Аргентины или Тринидада и Тобаго; Голландии. От восточноевропейской группы может быть избран представитель Грузии или же Польши. Последнее обстоятельство, особенно в условиях ухудшения отношений между Россией и странами Запада, позволяет предположить, что судьба российской заявки будет не простой. При этом рекомендации подкомиссии затем потребуют утверждения большинством в 2\3 от состава всех членов КГКШ.

Ситуация осложняется тем обстоятельством, что страны-неучастники Конвенции 1982 г. (например, США) хоть и не наделены правом участвовать в заседаниях КГКШ, избирать ее членов, тем не менее, могут косвенно влиять на ход рассмотрения представлений государств-участников. Так, Генсек ООН обязан уведомить КГКШ и все государства-члены ООН, включая не подписавшие Конвенцию 1982 г., о получении представления от какого-либо государства по установлению ВГКШ и обнародовать представленные этим государством карты и координаты. Все государства будут иметь возможность ознакомиться с представленными Россией научными данными. Предоставление таких равных прав странам участникам Конвенции 1982 г. и странам, не присоединившимся к ней, в большей степени отвечает интересам США, нежели России.

Вплоть до того момента, пока российское представление не будет рассмотрено, и наша страна не согласится с выводами КГКШ, та часть континентального шельфа за пределами 200-мильной зоны от исходных линий, на которую мы претендуем, является открытой для исследования (включая бурение) на предмет наличия нефтегазовых полей со стороны абсолютно всех заинтересованных сторон. Даже успешное рассмотрение российского представления способно изменить эту ситуацию лишь частично. С целью ограничения иностранной изыскательной деятельности России потребуется обозначить районы, где нашей страной будут вестись работы по разведке и разработке ресурсов шельфа за пределами 200-мильной зоны – соответственно, нужны данные геологоразведки! Кроме того, разработка доказанного шельфа за пределами 200-мильной зоны от исходных линий не будет свободной, она будет ограничена определенными финансовыми обязательствами, предусмотренными Конвенцией 1982 г. Следовательно, необходимо просчитать пределы экономической целесообразности разработки тех или иных месторождений российской Арктики.

Современные нормы международного морского права и российское законодательство

Ситуация, сложившаяся с платформой Приразломная в конце 2013 года, требует принятия целого ряда мер, равно как извлечения определенных уроков, с целью избежать повторения подобного рода инцидентов, в том числе ведущих к репутационным потерям Российской Федерации.

Платформа Приразломная, осуществляющая разработку одноимённого месторождения на шельфе Печорского моря, расположена примерно в 55 км об береговой линии, соответственно за пределами 12-мильного территориального моря – в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) России, в рамках которой действует 3 из 6 свобод открытого моря, включая свободу судоходства. Поэтому нахождение здесь ледокола Гринпис не являлось нарушением норм международного морского права.

Однако в рамках Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. прибрежное государство может устанавливать вокруг искусственных островов, установок и сооружений, расположенных в ИЭЗ, зоны безопасности (ст. 60 Конвенции). Их ширина обязана быть не более 500 метров, за исключением случаев, если нет иных международных стандартов или же рекомендаций со стороны той или иной компетентной международной организации. В случае с Приразломной такая зона безопасности была установлена в 3 морские мили. Соответственно, несмотря на то, что эти данные были зафиксированы в Извещениях мореплавателям, главный вопрос заключается в том, получила ли Газпромнефть одобрение Международной морской организации (ИМО) на такую расширенную зону?

В пределах 200-мильной ИЭЗ, как уже отмечалось выше, любое судно обладает правом на свободу судоходства. В пределах же зоны безопасности вокруг платформы это право не может быть реализовано, здесь уже действует юрисдикция прибрежного государства. Несмотря на то, что судно Arctic Sunrise не нарушало периметр этой зоны, в данной ситуации оно выступало как судно-база, моторные лодки которого действовали от его имени. Вина капитана судна представляется очевидной, в то время как вина других членов экипажа, которые были задержаны российскими пограничниками, – вопрос менее однозначный.

В этой связи вызывает недоумение факт того, что задержание судна Гринпис было осуществлено на второй день после инцидента. Само по себе такое промедление является прямым нарушением конвенционного права на преследование (ст. 111 Конвенции 1982 г.), основным критерием которого должна быть «непрерывность». Задержание Arctic Sunrise должно было бы быть осуществлено сразу же после того, как были задержаны экологические активисты на моторных лодках. Более того, такое задержание следовало бы сопровождать каким-либо визуальным/звуковым сигналом, как это предписано Конвенцией. Захват судна, осуществленный с вертолета командой спецназа, был явным перегибом, давшим основание зарубежным экспертам обвинять российские власти в излишнем радикализме действий, вплоть до обвинений в терроризме.

Первоначальная квалификация действий экологов как акта пиратства также вызвала серьезные вопросы на международном уровне.

С точки зрения современных норм международного морского права, акт пиратства обязательно должен быть квалифицирован по 5-ти ключевым критериям.

Первое – это акт насилия, незаконного задержания, грабежа. Несмотря на то, что экологи не были вооружены, их действия могут расцениваться как насилие, т.к. осуществлялись вопреки требованиям персонала платформы. Кроме того, в отчете пограничной службы ФСБ России говорилось о подозрительных предметах на борту скоростных лодок, которые могли оказаться взрывным устройством.

Второе – акт пиратства всегда совершается экипажем частного судна, если только экипаж военного корабля, или же судна, находящегося на государственной службе, не поднял мятеж, захватил судно и совершает акт насилия.

Третье – любой акт насилия может быть квалифицирован как пиратство только в том случае, если он совершается в открытом море, т.е. за пределами зон юрисдикции прибрежных государств. Правда, большинство экспертов склонны рассматривать акваторию ИЭЗ как часть открытого моря, в отношении которой прибрежные страны в рамках Конвенции 1982 г. были наделены ограниченной (преимущественно ресурсной) юрисдикцией.

Четвертое – это обязательное наличие 2-х судов (насильник и жертва). Платформа Приразломная в российском судовом реестре значится именно как «судно» с портом-приписки Нарьян-Мар. Однако в официальных документах Газпрома названа «островом». Это противоречие ведет к серьезным правовым последствиям. С одной стороны, говорить о ее плавучести, как главной характеристике любого судна, нельзя, т.к. она намертво прикреплена к морскому дну и не может самостоятельно передвигаться. С другой стороны, если ее рассматривать как «остров», то последний не может быть подвергнут пиратскому нападению с точки зрения норм международного морского права.

Пятое – акт пиратства всегда совершается в личных целях, с целью извлечения личной выгоды. Применение насилия в политических целях, как представляется это было в случае с Приразломной, не может автоматически приравниваться к пиратству. Практика судебных решений по этому вопросу не однозначна, действия экологических алармистов не всегда квалифицируют как пиратство. Хотя существует и другая точка зрения, согласно которой все незаконные действия, совершаемые без ведома и без санкций государства, (а государство флага Голландия вряд ли давала «добро» на акцию с платформой) могут квалифицироваться, как совершенные в «личных целях».

Первая попытка Следственного комитета квалифицировать действия экологов как пиратство, вероятно, связана с тем, что ни в российском Кодексе об административных правонарушениях (КоАП), ни в Уголовном Кодексе (УК) России нет прямой нормы, предполагающей ответственность за нарушение зон безопасности вокруг нефтегазодобывающих платформ. Нет сомнений в том, что такие нормы необходимо ввозить или же по крайней мере разработать соответствующие поправки в ФЗ «О континентальном шельфе» (1995 г.) и ФЗ «Об исключительной экономической зоне» (1998 г.).

При этом в УК РФ есть статья 227, посвященная пиратству. Проблема лишь одна – она не соответствует нормам международного морского права, так как применима ко всем акваториям, включая даже внутренние воды (порты). Однако такие действия, совершенные не в открытом море (включая ИЭЗ), в международной практике квалифицируются исключительно как разбой.

Именно так – «вооруженный разбой», или же акт «морского терроризма» можно было бы квалифицировать действия экологов в рамках 2-х ключевых международных соглашений – Римской конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988), и Протокола о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на КШ (1988). В них преступлением является: захват судна (платформы) силой или путем запугивания; осуществление насилия против лица на борту судна (платформы); разрушение судна (платформы) и причинение ему повреждений; размещение устройств или веществ, угрожающих безопасности. В 2005, после событий в Нью-Йорке, этот список был расширен за счет новой формулировки: «умышленное запугивание населения или же вынуждение правительства совершить какое-либо действие или же воздержаться от него с помощью: сброса с судна взрывчатых веществ, радиоактивных материалов или же биологического-химического-ядерного оружия; сброса нефти, сжиженного природного газа или иного опасного, или вредного вещества».

Однако Россия хоть и ратифицировала эти соглашения, до сих пор не имплементировала их положения в свое национальное законодательство. Если это было бы своевременно сделано, то действия Российской Федерации в ситуации с Приразломной не вызвали бы столько вопросов и возражений как со стороны государства-флага (Голландии), так и других членов международного сообщества.

Решение Российской Федерации отказаться от участия в ходе разбирательства, инициированного Нидерландами, в рамках Международного Трибунала ООН по морскому праву было связано с тем, что при ратификации в 1997 г. Конвенции 1982 г., со стороны России была сделана ссылка на положения ст. 298. Согласно последней, любое государство может заявить о своем неприятии одного или нескольких механизмов урегулирования споров, предписанных Конвенцией. Наша страна сделана такое заявление в отношении:

1) споров, касающихся военной деятельности

2) споров, связанных с делимитации морских границ, и споров, связанных с историческими правооснованиями;

3) споров, касающихся деятельности по обеспечению соблюдения законов в отношении осуществления суверенных прав или юрисдикции.

Вывод

Таким образом, российские власти трактовали действия экологов исключительно как нарушение национального законодательства в пределах 200-мильной ИЭЗ. Позиция достаточно спорная, т.к. как уже указывалось выше, именно национальное законодательство оказалось абсолютно неадаптированным к этому виду угроз и требуется его наполнения новыми нормами, которые бы в полной мере коррелировались с положениями международных договоров и соглашений. Кроме того, нарушение норм международного морского права (в т.ч. столь долгий срок задержания судна, которое должно было бы быть выпущено под залог; задержание непричастных к атаке лиц; спорная правовая квалификация их действий), которые вне всяких сомнений были допущены российской стороной, равно как отказ от участия в международном судебном разбирательстве, привело к существенным репутационным издержкам для нашей страны.

Единственный положительный эффект был достигнут лишь в одной сфере: проявленная жесткость российских властей наверняка будет учитываться экологами при планировании своих последующих акций. Вне всяких сомнений, любая нефтегазодобывающая платформа – это потенциально опасный объект, любые действия в отношении которой, представляющие даже гипотетическую угрозу безопасности её функционирования, должны моментально пресекаться. Однако такие меры не должны вызывать обвинения в нарушении норм и положений международного морского права. Они не должны быть спонтанными, непоследовательными и нелогичными. Требуется выработка своеобразной правовой модели реагирования на случай повторения подобного рода инцидентов с целью исключить любые претензии со стороны других участников международного сообщества.

П.А. Гудев,
к.ист.н, с.н.с.,
Институт мировой экономики и международных отношений
РАН (ИМЭМО)