Сайт журнала "Экологический Вестник России"

Обсуждаем замечания к закону «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»

С проектом ФЗ «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и пояснительной запиской к нему профессиональное сообщество имело возможность ознакомиться на портале «regulation.gov.ru». Данный законопроект обсуждался и на страницах журнала «ЭВР» с целью лучше понять, насколько он важен для нашего общества, потому что он касается всех предприятий, организаций, учреждений, он касается каждого из нас, касается окружающей нас природной среды.

При всей очевидной важности этого закона, у него есть союзники и противники. И хотя процесс экологического аудита и все, что с ним связано, мы обсуждаем уже почти десять лет. За это время все привыкли к этому словосочетанию, хотя большое количество лиц, даже причастных непосредственно к оказанию экологических услуг, до сих пор путаются в понятиях и не редко путают других.

Первый вопрос – определение «Экологический аудит».

Любой аудит (финансовый, экологический, страховой, банковский, бюджетный, энергетический, сертификационный и т.д.) – это проверка на соответствие. Фактически аудит – это проверка соблюдения соответствующего законодательства в процессе деятельности. Проверка (аудит) возможна только в случае, если существуют требования, которые должны выполняться. Такие требования описаны в соответствующем законодательстве. Принципиально, эти требования и есть критерии, которые позволят сказать – соответствует деятельность законодательству или нет (определить соответствие). Такими критериями, повторим, могут быть только законодательные акты в области соответствующего права: только они позволяют дать конкретный ответ – «да» - соответствует или «нет» - не соответствует. Никаких других ответов аудит дать не может. Никаких альтернативных решений по результатам аудита быть не может.

Итак, в любом случае – критерием для аудита является какой-либо законодательный (нормативный) акт. Оценить – соответствует деятельность этому законодательному акту или нет можно, только изучив соответствующие документы (в том числе, записи). Поэтому аудитор изучает ряд документов, которые соответствуют законодательству в одной из областей права - финансовой, экологической, страховой, банковской, бюджетной, энергетической или стандартам, соответствующим области сертификации. Аудитор изучает эти документы, чтобы дать ответы на три вопроса:

● в полном объеме представлены эти документы или нет

● соответствуют ли представленные документы законодательству (соответствующему виду аудита)

● соответствуют ли представленные документы хозяйственной деятельности аудируемого лица.

Поэтому любой аудит начинается с того, что аудитор еще до проведения так называемого «аудита на месте» пересылает аудируемому лицу список документов, которые необходимы для проведения аудита. И уже при проведении аудита он изучает эти документы, пытаясь ответить на эти три вопроса. Результаты аудита не всегда положительны. Могут быть выявлены несоответствия законодательству (отсутствуют документы, в документах отражено что-то не так, как требуется законодательством или документы не соответствуют хозяйственной деятельности). Выполнение рекомендаций приводит предприятие к полному соответствию законодательства в соответствующей области права.

Если документы представлены не в полном объеме, он пишет рекомендации – создать недостающие, ссылаясь на соответствующее законодательство (критерии аудита). Если документы не соответствуют законодательству, аудитор пишет рекомендации: привести их в соответствие законодательству. Если в документах обнаруживается несоответствие хозяйственной деятельности, то рекомендации касаются этого направления.

Пример несоответствия законодательству. У аудируемого лица нет Положения об организации производственного (экологического) контроля, нет записей о проведении такого вида контроля на предприятии, нет документов, определяющих ответственность за проведение такого контроля. Организацию и проведение такого вида внутреннего контроля требует федеральный закон «Об охране окружающей среды», ст. 67, п.2. Поскольку не представлены документы (записи) о его проведении (прямого указания на необходимость Положения в законе нет, но должны быть указания руководства предприятия – приказы, программы, планы или что-то еще, на основании чего проводится такой контроль), то естественен вывод, что нарушается федеральный закон. Поэтому в рекомендациях будет сказано: «в соответствии со статьей 67, п.2 ФЗ от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды» (в редакции от …..) необходимо создать Положение (или любой иной документ) о производственном (экологическом) контроле, назначить ответственных за проведение такого контроля, провести документированную проверку производства на соответствие такому Положению (иному документу)».

Этот же пример показывает, как писать рекомендации, если нарушено законодательство.

Пример того, как нарушается отражение хозяйственной деятельности в представленных документах. Наблюдения хозяйственной деятельности (натурные наблюдения на производственной площадке аудируемого лица) привели к тому, что были выявлены виды отходов, которые не учтены в проекте НООЛР. Приказ Минприроды РФ от 01.09.2011 N 721 «Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами» п. 5 говорит, что учету должны быть подвергнуты все образовавшиеся отходы. То есть в проекте НООЛР должны быть отражены все отходы, как сказано в ФЗ № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст. 18 п.3, ст. 19 п.1). Поэтому в рекомендациях по итогам экологического аудита будет отмечено – «внести коррективы в ПНООЛР в части…, а также привести в соответствие плату за негативное воздействие на окружающую среду в части накопления отходов производства и потребления и дальнейшего из размещения (обезвреживания, использования)».

Обратим внимание, что аудитор анализирует не саму хозяйственную деятельность аудируемого лица, а его документы, в которых отражаются требования законодательства. И уже проанализировав документы, делает вывод о соблюдении аудируемым лицом этих требований в хозяйственной деятельности. Аудитор при проведении аудита не рассматривает вопрос – есть ли у аудируемого лица очистные сооружения, и, если есть, то как они работают и работают ли вообще (то есть не рассматривает его хозяйственную деятельность). Его интересует только тот факт, что аудируемое лицо достигает установленных для него нормативов или не достигает. И из анализа документов он должен суметь сделать именно такой вывод. Например, если нормативы были разработаны в расчете на то, что очистные сооружения работают с использованием такой-то технологии, а во время проведения аудита они не работают, то выводы соответствующие – не выполняются нормативы (понятно, что в сбросах при не работающих очистных сооружениях содержится большее количество загрязняющих веществ, чем при работающих, а значит, больше, чем отмечено в проекте нормативов). И рекомендации тоже соответствующие – не починить очистные сооружения, а привести в соответствие законодательству документацию, относящуюся к сбросам, и то, что регламентируется экологическим законодательством: плату за сверхнормативные сбросы, внести изменения в НДС (и если не укладываются в НДС, то получить ПДС и разработать планы снижения негативного воздействия на природные водные объекты) на период ремонта (реконструкции) очистных сооружений. Если этот период незначительный (во всяком случае – меньше года), а у предприятия есть действующие нормативы и до окончания их действия еще далеко, то достаточно будет рекомендаций по изменению платы. Таким образом, экологический аудитор должен принимать адекватные решения по разработке рекомендаций. Но обращаю внимание, что рекомендации должны касаться только документов и того, что требует законодательство, а не самой хозяйственной деятельности.

Из приведенных примеров вытекает, что хороших знаний соответствующего законодательства аудитору достаточно, чтобы проводить экологический аудит на любом предприятии. Соответствие хозяйственной деятельности стандартам (ГОСТ, ТУ, технологический регламент, технологическая карта и пр.) может оценить только специалист в данной области деятельности. Такие лица называются техническими экспертами. Аудитор не может быть специалистом во всех направлениях производственной (хозяйственной) деятельности. Не позволяет образование, какое бы широкое оно ни было. Но аудитор может (и должен) знать законодательство и перечень документов, которые требует законодательство. Этому можно научить. Уровень его знаний – это и есть квалификация. Именно квалификацией оценивается качество работы аудитора. Что касается содержания документов, то методология проведения аудита дает возможность оценить это содержание практически при любом техническом образовании. Поэтому аудитор может дополнительно оказывать услуги предприятию в части составления таких документов.

Технических экспертов привлекают к выполнению не аудита, а экологических услуг. Примером таких услуг является помощь предприятию в выборе наилучших из существующих технологий (выбор доступной технологии). Технический эксперт должен знать в рассматриваемой области деятельности аудируемого лица все известные технологии с тем, чтобы совместно с предприятием выбрать наиболее доступную. Наиболее доступные отличаются от вообще наилучших существующих технологий (НСТ) тем, что они могут быть технически (технологически) внедрены. Примером могут служить металлургические заводы, которые были построены еще Демидовыми (при Петре I). Понятно всем, что для таких заводов предложить полностью поменять технологию – это сначала «…до основания, а затем…». Но можно найти некие частичные виды реконструкции, которые приведут к уменьшению негативного воздействия на окружающую среду. Конечно, при строительстве новых заводов хорошо бы не рекомендовать те технологии, которые использовались триста лет назад, хотя они могут являться вполне (наиболее) доступными. Из этого примера ясна роль технических экспертов. И понятна услуга по внедрению наилучших доступных технологий (НДТ). Но технический эксперт (или аудитор), повторим, должен знать все наилучшие существующие технологии (НСТ), чтобы суметь оказать услугу по внедрению новых технологий (доступных).

Обращаю внимание, что выполнение данной услуги основывается на анализе документации, то есть на результатах аудита. Результатом аудита будут являться рекомендации по уменьшению негативного воздействия на окружающую среду (то есть выявление возможности внедрения НДТ из всех имеющихся НСТ). Сначала аудитор выясняет – в чем у аудируемого предприятия проблемы, анализируя не саму хозяйственную деятельность, а ее результаты с точки зрения загрязнения окружающей среды, а затем выбирает такие технологии, которые позволят уменьшить негативное воздействие на окружающую среду по сравнению с применяемыми на данном предприятии, но являются технологически доступными для данного производства (НДТ).

Таким образом, то определение, которое дано в действующем законе «Об охране окружающей среды» принципиально отличается от определения, которое предлагается в проекте федерального закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», Экологический аудитор не может дать рекомендации по улучшению хозяйственной деятельности, как сказано в определении закона «Об охране окружающей среды» Но может обнаружить из анализа документов (аудита), что в результате осуществления хозяйственной деятельности нарушается соответствующее законодательство.

Надеюсь, к вопросу определения «Экологический аудит» мы больше возвращаться не будем.

Остановимся только еще на одном небольшом, но важном вопросе. Заключение по результатам экологического аудита фактически состоит из трех частей:

● аналитического обзора,

● выводов (см. выше),

● рекомендаций.

Полностью «положительный» аудит будет содержать третью часть из одного предложения: «Рекомендаций не требуется».

Аналитическая часть обязательна, поскольку требуется, чтобы «доказательства» экологического аудита могли быть «верифицированы», то есть проверены на любой стадии аудита, а еще проще – чтобы выводы экологического аудита были прозрачны.

Выводы содержат мнение аудитора (фактически - группы аудиторов, потому что мнение должно быть объективным, т.е. состоять из мнения по меньшей мере двух аудиторов, поскольку как бы аудитор ни был умен – его мнение субъективно) о том, что составляет существо аудита (Цели и объем аудита определяются Заказчиком в Договоре). Именно мнение аудиторов. Здесь проявляется квалификация аудиторов, за это аудитор отвечает своим именем, имуществом всего СРО.

Второй вопрос. Различия между самим экологическим аудитом и экологическими услугами, сопутствующими экологическому аудиту. Мы уже обсуждали этот вопрос на страницах журнала ЭВР № 7, 2013. Но, видимо, необходимо вернуться к нему еще раз.

Экологические услуги в основном выполняются или рекомендуются к выполнению на основе анализа документации, которая запрашивается для проведения экологического аудита. То есть при выполнении экологических услуг первым этапом выполнения Договора практически всегда является экологический аудит. Сегодня не все знают, что такое экологический аудит, поэтому часто первым этапом договора ставят «анализ документации заказчика». Из сказанного выше понятно, что это и есть экологический аудит.

Экологические услуги – это, как правило, то, что «выше» самого аудита (основная масса услуг связана с понятиями вред, ущерб, риски). Эти услуги основываются на результатах аудита. Ведь естественно, если сначала аудитор получит сведения о самой деятельности предприятия (прошлой, настоящей) и узнает – откуда могут образоваться (накопиться, возникнуть) вред, ущерб, риски. А узнать он это может, только изучив документы (проведя аудит). Потом аудитор делает выводы и разрабатывает рекомендации по ликвидации (определению, расчету) вреда, ущерба, рисков. Это уже не рекомендации по изменению документов, а рекомендации в части хозяйственной деятельности. Этим отличается существенным образом экологический аудит от экологических услуг. (Отвлечемся и обратим внимание на определение «экологическая аудиторская деятельность», которое дано в законопроекте. То есть экологические услуги, равно как и экологический аудит, могут проводить экологические организации, являющиеся членами СРО экологических аудиторов.)

Есть услуги, которые непосредственно входят в состав аудита – изучение (изменение или разработка) самих проектов нормативов ПДВ (ВСВ), НДС (ПДС), ПНООЛР. С одной стороны – это именно услуги по выполнению проектов. А с другой стороны – это непосредственно экологический аудит, поскольку аудитор изучает деятельность предприятия, использует законодательные (нормативные) документы для расчетов нормативов выбросов, сбросов, накопления отходов. При таких расчетах аудитор делает вывод о возможности уложиться в показатели, которые указаны в законодательстве (законах, постановлениях, приказах, распоряжениях, методических рекомендациях, стандартах экологической серии и т.д.). Выводом является сам созданный проект, например, ПДВ или ВСВ. При проведении экологического аудита аудитор обязательно изучает содержание этих проектов (если они есть на предприятии как действующие документы), а при необходимости (если появляются сомнения) – пересчитывает. То есть, фактически, создание проектов нормативов – это часть аудита (см. сноску 17)

Если обратиться к тексту законопроекта, в статье 3 обозначены случаи, когда выполняется обязательный аудит. При выполнении таких проектов нормативов (п.2 и 3) не нужен отдельный (дополнительный) экологический аудит, а надо только обратиться к организациям, состоящим в СРО экологических аудиторов. Фактически, разрабатывая эти проекты нормативов, аудиторы подтверждают возможность предприятия временно работать в рамках лимитов (а иногда и сверхлимитов). Фактически здесь сами проекты – это аналитическая часть, результаты разработки проектов нормативов (разрешительная часть) - выводы, а рекомендации - план уменьшения негативного воздействия на окружающую среду.

Здесь есть одна особенность, которой очень боятся те предприятия, которые попадают под действие ст. 3 (п.2,3,4) обсуждаемого законопроекта. К ним придут незнакомые лица, а не «прикормленные» так называемые «экологические организации» для выполнения таких работ. А если это будут знакомые организации, то за их спиной будет СРО со своим комитетом контроля качества, будет ответственность и нежелание потерять удостоверение аудитора. Поэтому в проектах ВСВ и НДС будут реальные цифры. А в планах по снижению негативного воздействия на окружающую среду должны будут быть указаны реальные эффективные мероприятия с реальным финансовым обеспечением. Обеспечение должно быть в наличии уже в момент создания планов, а не быть заработанным завтра. Поэтому невозможно будет отговориться, что денег на природоохранные мероприятия нет (как это бывает сегодня). Именно из-за этого идет жесткое лоббирование против принятия этого закона. Поэтому кругом звучит пустословие про коррупцию в СРО экологических аудиторов. (Во всяком случае, ни один противник закона не привел, да и не сможет привести, ни одного примера возможности такой коррупции.)

Обратим внимание, что в СРО аудиторов просто не может быть коррупции, поскольку это не государственный орган власти. Могут быть «заведомо ложные заключения» (сродни взяточничеству) в пользу аудируемого лица. Но, повторю, в СРО есть орган контроля качества, рассматривающий ВСЕ Заключения. Существуют третьи лица, заинтересованные в реальности цифр в Заключении, на основании заявлений которых могут быть назначены иные аудиторы для проведения дополнительного аудита. Сам аудитор должен будет получить такую взятку, на которую сможет жить всю оставшуюся жизнь, и которой, думаю, ему просто не дадут. То есть аудитор всегда дорожит своим удостоверением (и членским билетом СРО) – это его работа, его хлеб, его имя.

Мне кажется, что любые обвинения выдвигает человек, исходя из соображения – как бы он себя повел в подобной ситуации. Поэтому пусть каждый подумает сначала про свой имидж, прежде чем выдвигать безосновательные обвинения в коррупции адрес будущих экологических аудиторов и всей системы экологического аудита в целом.

Мы продолжаем обсуждать закон «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».

Текстовые сноски на индексы в статье

Могут ли быть критериями нормативные акты и стандарты. Конечно, безусловно. Однако нормативные акты и стандарты сами могут (а в большинстве случаев и должны) соответствовать законодательству, то есть могут являться проверяемыми документами на соответствие законодательству. Пример, проекты ПДВ, НДС, ПНООЛР, внутренние документы аудируемого лица – с одной стороны могут являться критериями для определения соответствия, а с другой стороны – сами являются проверяемыми документами (экологический аудит дает оценку – правильно они составлены или нет). Для сертификационного аудита (ИСО, ГОСТ) сам текст стандарта является критерием оценки для соответствия, поскольку выше его нет законодательных актов.

2 ГОСТ Р ИСО 19011-2012 Руководящие указания по аудиту систем менеджмента.

3 Финансовый аудит – то, что соответствует финансовому законодательству, экологический - экологическому, банковский – банковскому, страховой – страховому, энергетический – энергетическому, а сертификационый – тексту соответствующего стандарта. Список документов регламентируется в правилах (стандартах) аудиторской деятельности.

4 Это, кстати, опосредованно приводит к улучшению экологической обстановки в регионе

5 В случае сертификационного аудита нет рекомендаций – там выставляются несоответствия, мероприятия по устранению которых разрабатывает само предприятие. В отличие от рекомендаций по аудиту, выполнение которых является добровольным, в случае сертификации несоответствия необходимо устранить в обязательном порядке, иначе предприятие лишится сертификата.

6 Примеры соответствуют экологическому аудиту.

7 Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган государственного надзора.

8 Учету подлежат все виды отходов I-V класса опасности, образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем за учетный период.

9 Возникает вопрос – зачем это хозяйствующему субъекту, если он и сам знает, что надо платить за превышение. Но хорошо, если зная - он платит. А если он не знает (он ведь ремонтирует очистные сооружения) или просто не платит? Придет (если придет) Росприроднадзор – заплатит и добавится еще и штраф.

10 Это не означает, что аудитор не анализирует такие документы аудируемого лица. Но его анализу подвергается только часть, связанная с отходами (выбросы, сбросы, твердые отходы), а не технология.

11 Экологические аудиторы могут их привлекать к своей работе, но тогда, когда предприятие хочет получить рекомендации по внедрению, например, иных (теперь это называется наилучших) технологий. И без технических экспертов такие рекомендации разработаны быть не могут. Другой вопрос, если сам аудитор хорошо знает именно это производство. Тогда он сможет выполнять роль и технического эксперта тоже.

12 Есть один щепетильный вопрос – может ли аудитор, который оказывает услуги предприятию по созданию документов в области охраны окружающей среды, проводить на этом предприятии аудит. ДА, МОЖЕТ. Гарантия качества – аудитор состоит в саморегулируемой организации, то есть качество оказанных услуг заведомо хорошее. И оказывая услуги, аудитор гарантирует, что предприятие выполняет законодательство. А аудит направлен именно на это. Безусловно, услуги могут быть оказаны только в узкой области деятельности, то есть не требуется выполнение полного аудита. А если потребуется, то аудитор может его провести – он отвечает и за свои услуги и за выполнение остального законодательства. Безусловно, этот вопрос можно еще обсуждать. Он не так однозначен, как мы здесь обозначили.

13 Определение «Наилучших доступных технологий» будут даны в рассматриваемом Думой проекте федерального закона, который внесет изменения в части нормирования в закон «Об охране окружающей среды».

14 Независимая, документированная, комплексная, оценка соответствия документов в области охраны окружающей среды аудируемого лица требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и хозяйственной или иной деятельности, осуществляемой аудируемым лицом, а также подготовка рекомендаций по устранению выявленных недостатков (проект закона).

15 независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности; Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

16 См проект закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» ст.1 п.3.

17 Обращаем внимание, что экологический аудит не обязательно рассматривает всю документацию, связанную с негативным воздействием на все среды (воздух, воду, почву) и накопление отходов. Это может быть одно направление, если предметом договора являются услуги, например, по снижению негативного воздействия на одну из сред или с уменьшением образующихся отходов.

18 Экологическая аудиторская деятельность - деятельность по проведению экологического аудита и оказанию сопутствующих экологическому аудиту услуг, осуществляемая экологическими аудиторскими организациями, индивидуальными экологическими аудиторами, являющимися членами саморегулируемой организации экологического аудита. (ст.1, п.1).

19 См. законопроект ст. 3:

2. установления предприятию лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;

3. установления предприятию временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

4. подтверждения выполнения планов снижения выбросов и (или) сбросов (мероприятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших существующих (доступных) технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов);

20 Понятно, что для выполнения такой работы понадобятся технические эксперты.

21 Видимо, надо предусмотреть законодательно невозможность переброски финансовых ресурсов со статьи, обеспечивающей выполнение планов по снижению негативного воздействия, на другие статьи. Но возможность изъятия ресурсов из чистой прибыли.

22 Википедия: коррупция - термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Коррупцией называют также подкуп должностных лиц, их продажность. См. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

23 Обращаем внимание, что речи о СРО строителей, проектировщиков и изыскателей мы не ведем. Считаем, что таких СРО вообще не может быть, поскольку они полностью не выполняют целей закона «О саморегулируемых организациях». Ни одна из этих СРО не основана на квалификационном признаке (а это самое главное), поэтому не может создать внутренних правил (стандартов), регулирующих деятельность, не может контролировать квалификацию (потому что непонятно – что контролировать) и многое другое. Но это не тема данной статьи.

И.Г. Орлова,
к.х.н., генеральный директор, саморегулируемая организация НП «Экологическое международное аудиторское сообщество» (НП «ЭМАС»)