Индикаторы риска нарушения обязательных требований в области природопользования и ООС для определения необходимости внеплановых проверок Росприроднадзором и ее территориальными органами
- Подробности
- Категория: Комментарий специалиста
- Создано 03.10.2019 23:33
- Дата публикации
- Автор: Super User
В статье рассмотрены возможные подходы к установлению индикаторов нарушения обязательных требований в области природопользования и охраны окружающей среды для определения необходимости внеплановых проверок Росприроднадзором в рамках выполнения п. 4.9 Паспорта реализации проектов стратегического направления «Реформа контрольной и надзорной деятельности» Федеральной службы по надзору в сфере природопользования».
В статье рассмотрены возможные подходы к установлению индикаторов нарушения обязательных требований в области природопользования и охраны окружающей среды для определения необходимости внеплановых проверок Росприроднадзором в рамках выполнения п. 4.9 Паспорта реализации проектов стратегического направления «Реформа контрольной и надзорной деятельности» Федеральной службы по надзору в сфере природопользования».
С вступлением в силу Федерального закона от 13.07.2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1] на законодательном уровне был закреплен и начат переход на риск-ориентированный подход при проведении государственного контроля (надзора) контрольно-надзорными органами.
Для снижения избыточного государственного вмешательства в экономику, повышения результативности деятельности органов государственного контроля (надзора), в том числе посредством: систематизации обязательных требований к проверочной деятельности; сокращения числа проверок; внедрения риск-ориентированного подхода, в соответствии с п. 4.9 Паспорта реализации проектов стратегического направления «Реформа контрольной и надзорной деятельности» Федеральной службы по надзору в сфере природопользования» (утв. Комитетом стратегического развития, протокол от 21 февраля 2017 г. № 13) по всем видам федерального государственного экологического надзора, лицензионному контролю в 2018 г. должны быть подготовлены и утверждены Приказом Минприроды России индикаторы риска нарушения обязательных требований (для внеплановых проверок) и показатели для внедрения «динамической модели».
Согласно части 5.1 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ [1], индикаторы риска нарушения обязательных требований – утверждаемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, параметры, соответствие которым или отклонение от которых, выявленные при проведении указанных в пунктах 3–7 части 1 статьи 8.3 Федерального закона № 294-ФЗ мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, сами по себе не являются доказательством нарушения обязательных требований, но свидетельствуют о высокой вероятности такого нарушения и могут являться основанием для проведения внеплановой проверки или иных мероприятий по контролю.
Проведенный сбор, обобщение и анализ существующих подходов к определению и установлению индикаторов экологических рисков показал, что согласно рекомендациям Всемирного Банка, под индикатором следует понимать элемент информации, который является характеристикой, используемой в процессах управления, и может быть применен для планирования подобного процесса, а также играет роль, выходящую за пределы его непосредственного значения [2]. Индикатором является метка, сигнал, указатель либо мера свойства, мера величины, мера параметра характеристики процесса. Он может быть определен как физическая (измеряемая), так и не физическая (не измеряемая с помощью приборов) величина. Индикаторы должны удовлетворять определенным требованиям, то есть быть: научно обоснованными, иметь ясную интерпретацию, обладать способностью к агрегированию, обладать требуемой чувствительностью [3].
В последнее время активно развивается подход, основанный на идеологии индикаторов, индексов и индексов качества (индикаторно-рискологический подход – разработан и описан Л.Л. Музалевским и Л.Н. Карлиным в работе «Экологические риски: теория и практика» [3]), позволяющий количественно оценить экологические риски, связанные с различными видами человеческой деятельности. Риск в данном подходе трактуется как мера, описывающая часть шкалы качества контролируемого объекта, которая не удовлетворяет полностью или частично численным значениям набора параметров, привязанным к эталону качества. Таким образом, экологический риск определяется как вероятность потери качества компонента природной среды, вследствие ее загрязнения хозяйственной деятельностью человека.
Можно выделить следующие общие критерии отбора индикаторов для их дальнейшего использования в системах принятия решений:
● значимость этих показателей для той страны, в которой они используются;
● соответствие с национальными и международными целями и задачами;
● пригодность для использования в формируемых базах данных;
● сопряжение с системами принятия решений.
Итак, с уверенностью можно сказать, что индикатор является своеобразным сигналом для принятия управленческих решений, позволяющих предотвратить возможное негативное воздействие на окружающую среду.
Анализ существующих подходов и правового регулирования при внедрении индикаторов риска в контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации показал, что по состоянию на июнь–июль 2018 г. индикаторы риска для определения необходимости проведения внеплановых проверок разработаны Минздравом России, Минэкономразвития России и Минтрансом России (проекты Приказов размещены на федеральном портале проектов нормативных правовых актов по адресу http://regulation.gov.ru/#):
● проект Приказа Минздрава России «Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральным медико-биологическим агентством для определения необходимости проведения внеплановых проверок и иных мероприятий по контролю» (находится на стадии формирования окончательного варианта текста);
● проект Приказа Минтранса России «Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований в области перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» (находится на стадии обсуждения);
● проект Приказа Минтранса России «Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований в области перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом» (находится на стадии обсуждения);
● Приказ Минэкономразвития России от 28.08.2017 № 437 «Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований аккредитованными лицами» (находится на стадии обсуждения);
● Приказ Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 7 «Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами государственного земельного надзора».
По результатам анализа нормативной правовой документации и существующих подходов и правового регулирования при внедрении индикаторов риска в контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации разработаны критерии, на основании которых подготовлен перечень возможных индикаторов риска нарушения обязательных требований в области природопользования и охраны окружающей среды:
● индикаторы должны служить сигналом вероятного нарушения обязательных требований в области природопользования и охраны окружающей среды, быть достаточно четкими и информативными;
● индикаторы должны быть обоснованы и учитывать массовость и «грубость» нарушения обязательных требований (статьи КоАП и УК в части экологических правонарушений), выявленных при осуществлении Федерального государственного экологического контроля (надзора);
● для установления индикаторов риска и наличию основания для проведения внеплановых проверок должен быть использован расчетный или интегральный методы, основанные на вероятности наступления события, а также возможного ущерба (наиболее интересным примером использования интегрального метода к установлению индикаторов риска является балльная система, предложенная Минтрансом России к установлению индикаторов риска нарушения обязательных требований в области перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом).
Перечень возможных индикаторов риска нарушения обязательных требований в области природопользования и охраны окружающей среды, разработанный сотрудниками ФГБУ УралНИИ «Экология», приведен в таблице 1.
Таблица 1. Индикаторы риска нарушения обязательных требований в области природопользования и охраны окружающей среды
|
№ п/п |
Наименование индикатора |
Номера статей КоАП РФ и УК РФ, предусмотренных критериями, указанными в постановлениях Правительства Российской Федерации № 886 [4], № 1410 [5], по которым может произойти правонарушение экологического законодательства по указанным индикаторам риска |
|
Индикаторы, характеризующие состояние территории |
||
|
Длительного воздействия, медленно меняющиеся |
||
|
1. |
Выявленные в результате проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем факты загрязнения, деградации, изменения: - качества почв в результате хозяйственной деятельности (признаки эрозии, изменение водного режима, потеря плодородного слоя); - состояния водных объектов (изменение глубины объекта, признаки эвтрофикации, изменение скорости течения, аномальное изменение температуры водного объекта, изменение видового состава гидробионтов, изменение глубины залегания грунтовых вод); - видового состава биоценозов (уничтожение растений, вырубка лесов и др.) |
ст. 246, 247, 250‒255, 257 УК РФ ст. 8.2, 8.6, 8.7, 8.13, 8.14, 8.21, 8.32, 14.1, 19.20 КоАП РФ |
|
2. |
Рост числа однотипных заболеваний среди населения, проживающего возле объекта хозяйственной деятельности, который может быть вызван определенным воздействием от объекта |
ст. 246 УК РФ ст. 8.2, 8.13, 8.21, 8.32 КоАП РФ |
|
Краткосрочного воздействия, быстро меняющиеся |
||
|
3. |
Выявленные в результате проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем факты загрязнения, деградации, изменения: - физических параметров компонентов природной среды (появление нехарактерного цвета и запаха водных объектов, появление нехарактерного цвета и запаха, взвесей и аэрозолей в атмосферном воздухе, изменение органолептических свойств); - компонентного состава загрязняющих веществ в атмосферном воздухе по данным метеорологических станций (при наличии автоматических станций мониторинга загрязненности атмосферного воздуха); - состояния водных объектов (появление нехарактерных загрязняющих веществ; - площади объектов размещения отходов без согласования с органами государственного надзора, несанкционированное размещение отходов |
ст. 246, 247, 250‒255, 257 УК РФ ст. 8.2, 8.6, 8.7, 8.13, 8.14, 8.21, 8.32, 14.1, 19.20 КоАП РФ |
|
4. |
Поступление в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля массового обращения граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации об ухудшении, изменении качества окружающей среды (атмосферного воздуха, воды, почвы), о несанкционированном размещении отходов |
ст. 246, 247, 250‒255, 257 УК РФ ст. 7,6, 8.2, 8.6, 8.12-8.14, 8.21, 8.32, 8.44, 14.1, 19.20 КоАП РФ |
|
Индикаторы, характеризующие объект негативного воздействия на окружающую среду |
||
|
5. |
Категория риска объекта негативного воздействия на окружающую среду |
− |
|
6. |
Наличие не выполненных ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований |
− |
|
7. |
Невыполнение не выполненных в установленный срок ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований |
− |
|
8. |
Время, прошедшее после проведения последней плановой проверки, в зависимости от категории риска объекта |
− |
|
9. |
Выявление несоответствий данных при проверке деклараций о платежах за негативное воздействие на окружающую среду, форм статистической отчетности № 2-ТП (вода, воздух, отходы, рекультивация), технических отчетов, данных, занесенных в государственные реестры природных ресурсов и объектов (ГРОРО, реестр объектов НВОС и др.) (несоответствие данных с фактическими объемами выбросов, сбросов, размещения отходов либо компонентного состава) |
ст. 8.2, 8.5, 8.13, 8.21, 8.41 КоАП РФ |
|
10. |
Возникновение аварийных ситуаций на однотипных объектах хозяйственной деятельности |
ст. 246, 250, 251, 252, 254, 255, 257 УК РФ ст. 8.2, 8.6, 8,13, 8,14, 8.17, 8,21, 8.32, 8.44, 14.1, 19.20 КоАП РФ |
|
11. |
Резкие скачки параметров, получаемых с систем автоматического контроля выбросов и сбросов объектов негативного воздействия на окружающую среду |
ст. 246, 250, 251, 252 УК РФ ст. 8.13, 8.14, 8.21 КоАП РФ |
Как видно из таблицы 1 не все индикаторы риска являются постоянными и быстро выявляемыми, поэтому необходимо разработать балльную систему, при которой каждому индикатору будет присвоен соответствующий балл, учитывающий «грубость» нарушения обязательных требований экологического законодательства Российской Федерации, а также причиненный ущерб компонентам окружающей среды и человеку при несоблюдении данных требований.
При этом необходимо установить диапазон баллов, при котором контрольно-надзорные органы имеют основания направлять юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предостережение (предупреждение) о недопустимости нарушения обязательных требований или проводить внеплановые проверки.
Только в этом случае данные индикаторы риска станут динамическими показателями и могут служить основанием для изменения категорий риска объектов негативного воздействия на окружающую среду.
Литература
1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 27.11.2017): принят Гос. Думой 19.12.2008: одобр. Советом Федерации 22.12.2008. – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Методология индикаторов и индексов. Европейско-американский подход [Электронный ресурс]: сайт «СтудопедиЯ». – Режим доступа: https://studopedia.su/11_19018_metodologiya-indikatorov-i-indeksov-evropeysko-amerikanskiy-podhod.html (дата обращения 2.03.2018).
3. Экологические риски: теория и практика / Л.Л. Музалевский, Л.Н. Карлин [Электронный ресурс]: сайт «Scibook.net». – Режим доступа: https://scibook.net/ekologii-voprosyi-obschie/ekologicheskie-riski-teoriya.html (дата обращения 02.03.2018).
4. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]: постановление Правительства Российской Федерации от 27.07.2017 № 886. – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О критериях отнесения производственных объектов, используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к определенной категории риска для регионального государственного экологического надзора и об особенностях осуществления указанного надзора [Электронный ресурс]: постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2017 № 1410. – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Е.В. Зырянова,
научный сотрудник, отдел Проблем охраны окружающей среды,
И.А. Елизарова,
старший научный сотрудник, отдел Проблем охраны окружающей среды,
Е.А. Пичугин,
заместитель начальника отдела Проблем охраны окружающей среды,
М.В. Черепанов,
начальник отдела Проблем охраны окружающей среды
ФГБУ УралНИИ «Экология», г. Пермь, Россия.
