Мировой и отечественный опыт ответственности за ликвидацию накопленного вреда окружающей среде и подходов к управлению рисками
- Подробности
- Категория: Комментарий специалиста
- Создано 01.11.2017 04:00
- Дата публикации
- Автор: Super User
В статье автором рассмотрены понятие накопленного экологического вреда окружающей среде и вопросы, связанные с его ликвидацией. Автор раскрывает механизмы управления рисками исторического загрязнения на примере различных стран, включая РФ. Особое внимание уделяется страхованию и финансированию расходов на ликвидацию накопленного вреда окружающей среде государственно-частными партнерствами.
С 1 января 2017 года вступил в силу (за исключением отдельных положений) Федеральный закон от 03.07.2016 № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вводит в Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» понятие «накопленный вред окружающей среде» и устанавливает правовой режим и механизмы ликвидации такого вреда. Под накопленным вредом окружающей среде понимается вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме. Принятие этих изменений является не только важной вехой в развитии национального экологического законодательства, но и существенным практическим шагом на пути решения глобальных проблем, связанных с загрязнением окружающей среды.
По результатам инвентаризации, проведенной Министерством природных ресурсов и экологии РФ (далее – «Министерство») в 2015 году, на территории России зафиксировано не менее 340 «горячих точек», оставшихся еще с советских времен, с накопленными промышленными загрязнениями объемом 400 млн тонн. Большинство из этих точек – это территории, на которых проживает около 17 млн человек1.
Согласно политике Министерства, в ближайшие годы приоритетным является проект «Чистая страна», который предполагает три мероприятия по ликвидации накопленного вреда, осуществляемых на территории Арктической зоны РФ: ликвидация накопленного вреда на архипелаге Земля Франца-Иосифа, нефтяного загрязнения в водоохранной зоне ручья Кузнецов (Архангельская область) и хвостохранилища Куларской золотоизвлекающей фабрики Усть-Янского улуса (Республика Саха (Якутия). Работы на архипелаге Земля Франца-Иосифа по снижению уровня загрязнения окружающей среды, причиненного в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности, являются самым крупным с точки зрения финансирования проектом общей стоимостью 1,4 млрд руб.2
Вопросы ликвидации накопленного вреда окружающей среде или исторического загрязнения различные страны решают по-разному, но можно выделить три доминирующих подхода. В зависимости от таких факторов, как а) уровень развития экологического законодательства в конкретной стране; б) культура предъявления претензий по возмещению вреда; в) уровень страховой культуры; г) превалирование государственного участия в экономике страны, ликвидация накопленного экологического ущерба может осуществляться в рамках:
● введения института экологической ответственности;
● учреждения государственно-частных партнерств;
● государственных инициатив.
При обнаружении накопленного экологического вреда возникают следующие вопросы:
● Можно ли идентифицировать ответственное лицо?
● Каков режим ответственности по законодательству страны, в которой был причинен вред?
● Каким образом этот вред может быть возмещен?
Если установить ответственное за причинение вреда лицо не удалось, то, как правило, законодательный подход большинства стран заключается в возложении ответственности за расходы по очистке на лицо, в фактическом ведении которого находятся территории, являющиеся источником загрязнения. Аргументами в пользу такой позиции являются: а) лицо несет ответственность по закону за те риски, источником которых является находящееся в его собственности или владении имущество, и обязано предпринимать необходимые меры по предотвращению этих рисков и негативных последствий; б) лицо имеет доступ к территориям, которые необходимо очистить3. Например, в Великобритании ответственность за загрязнение несет лицо, которое причинило экологический ущерб или сознательно дало добро на такое загрязнение. Если компетентный орган не сможет установить такое лицо в рамках обоснованного расследования, то ответственность возлагается на собственника или владельца земельного участка. При этом возможна ретроспективная ответственность. В Швеции собственники земельного участка несут ответственность за расследование инцидента, осуществление превентивных мер и мер по рекультивации загрязненных земель в том случае, когда они осуществляют хозяйственную деятельность на территориях, где имеется накопленный экологический ущерб4.
Если текущий собственник или лицо, осуществляющее эксплуатацию имущества, не является причинителем вреда, как правило, у него есть право регресса, т.е. возможность предъявления требования о компенсации понесенных на возмещение вреда расходов к лицам, которые являются виновными за вред экологии. Согласно законодательству Румынии, собственник или владелец земельного участка несет ответственность за загрязнение и расходы по расследованию инцидентов и расчистке загрязненных земель, включая историческое загрязнение, если не докажет вину другого лица. После расчистки территорий собственник вправе в порядке регресса взыскать расходы с виновного лица, при условии, что он сможет найти такое лицо.
В законодательстве некоторых стран иногда устанавливается дата, которая указывает на то, когда тот или иной экологический ущерб можно считать накопленным или историческим загрязнением. Например, в Бельгии (Фландрии) историческим является загрязнение, произошедшее до 29 октября 1995 г. Предприятие должно устранить историческое загрязнение в том случае, если оно представляет угрозу жизни и здоровью третьих лиц или экологии. В случае наличия как исторического загрязнения, так и загрязнения в ходе текущей хозяйственной деятельности, такому загрязнению придается статус последнего, если только ответственное лицо не сможет доказать, что данное загрязнение возникло после 29 октября 1995 года. В Польше текущий собственник загрязненного участка несет ответственность за очистку от исторического загрязнения (до 30 апреля 2007 года) независимо от того, какая деятельность стала причиной загрязнения земельного участка. В Голландии расходы на очистку от загрязнения, произошедшего до 1975 г., несет государство. Расходы на ликвидацию вреда, причиненного после 1975 г., как показывает судебная практика, должны нести действующие операторы загрязненных территорий. В Германии текущий собственник несет ответственность за очистку территории и имущества, приобретенного до марта 1999 года, тогда как прежний собственник несет ответственность, если имущество было продано или передано после этой даты.
Если за причиненный вред несут ответственность несколько лиц, некоторые страны устанавливают следующую очередность: первым отвечает действующий оператор имущества, а его собственник будет обязан нести расходы на рекультивацию только в том случае, если установить загрязнителя не удалось.
С переходом права собственности в рамках сделок купли-продажи, по общему правилу, новый собственник имущества наследует и все обязательства, включая обязательства из причинения экологического вреда. Учитывая латентный и непредвиденный характер претензий, обусловленных возможной экологической ответственностью, компании, которые приобретают имущество, должны уделять должное внимание оценке таких рисков и предпринимать необходимые меры по управлению ими. На стадии заключения сделки купли-продажи новый собственник должен провести всесторонний анализ финансово-хозяйственной деятельности продавца имущества, а также предшествующих собственников и владельцев последнего на предмет возможных экологических рисков. На первом этапе происходит выявление фактов загрязнения окружающей среды и рисков, в то время как второй этап включает в себя комплексный анализ потенциальных негативных последствий5.
Следует отметить, что законодательство некоторых стран предоставляет текущим собственникам определенное средство судебной защиты под названием «добросовестный собственник», т.е. возможность избежать ответственности за рекультивацию загрязненных территорий, если действующий собственник сможет доказать, что не причинял вред и находился в добросовестном неведении относительно наличия вреда в момент приобретения имущества, ставшего источником загрязнения. Правда, в США введение в прошлом подобного положения на законодательном уровне не убедило девелоперов в приобретении промышленных территорий или бесхозных территорий: в подсознании четко остался режим ответственности, введенный Актом «О всеобъемлющих мерах по охране окружающей среды, компенсациях и ответственности»6. Данный акт позволял взыскать расходы на рекультивацию загрязненных территорий с действующего собственника независимо от того, имел ли он отношение к загрязнению или нет.
Безапелляционный режим экологической ответственности, установленный в США в 1980 г., повлек за собой формирование рынка экологического страхования. Сегодня комплексное экологическое страхование – один из способов управления экологическими рисками, включая риски исторического загрязнения или накопленного экологического вреда. Это, конечно, не означает, что страховщики, предоставляющие такие страховые продукты, принимают на страхование риски любых отраслей. Однако ситуация существенно изменилась по сравнению с концом прошлого столетия, когда спрос был, а предложения – нет. Главной особенностью такого страхового полиса является то, что он выдается «на базе заявленного требования» (claims-made), т.е. страховым случаем является не причинение вреда, а предъявление претензии в течение срока страхования. Поскольку причинение вреда, которое повлекло за собой предъявление претензии, могло произойти несколько лет или даже десятилетий назад, страховщики иногда устанавливают в полисе так называемую ретроактивную дату: претензии в отношении случаев причинения вреда, произошедших до наступления этой даты, не будут рассматриваться в качестве страхового случая. Введение ретроактивной даты характерно для высокорисковых индустрий или территорий с длительной промышленной историей. Кроме того, в отношении последних страховщики для принятия решения о предоставлении покрытия накопленного экологического вреда в качестве обязательного требования устанавливают необходимость проведения экологической экспертизы предмета страхования. Экспертиза с последующим составлением отчета о возможных рисках и их последствиях может проводиться силами либо страховщика, либо специализированной организации в сфере экологического аудита и консалтинга. Естественно, должен быть соблюден принцип, согласно которому страховой случай будет обладать признаками вероятности и случайности, т.е. страхователь в момент заключения договора страхования должен находиться в добросовестном неведении относительно факта наличия накопленного вреда на страхуемом объекте. В США, пожалуй, наиболее широкая линейка страховых продуктов в сфере экологического страхования. Например, один из них – полис на случай передачи права на имущества (Property Transfer Policy). Это эффективный инструмент управления экологическими рисками в ходе купли-продажи имущества, о загрязнении которого пока неизвестно, но которое может проявиться впоследствии. В полисе зафиксированы два соглашения о страховании: об ответственности перед третьими лицами и о расчистке территории и застрахованного имущества. Данный полис предполагает передачу прав и обязанностей по нему последующим собственникам проданного имущества. Срок страхования по данным полисам составляет обычно от 7 до 10 лет. Для европейского и российского рынков это, скорее, исключение: как правило, срок страхования не превышает года.
Во многих странах в случае отсутствия законодательного режима ответственности за историческое загрязнение или наличия бесхозных загрязненных территорий государство берет на себя обязательства по ликвидации накопленного вреда окружающей среде. В России с 1 января 2017 года учрежден государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде. Ликвидация накопленного вреда осуществляется только на объектах, включенных в такой реестр. Организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде является прерогативой органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В других странах одним из механизмов по финансированию расходов на ликвидацию исторического загрязнения является учреждение определенного компенсационного фонда, который в конечном итоге пополняется за счет представителей тех или иных субъектов хозяйственной деятельности. Например, в Финляндии согласно Акту 1998 года «О страховании вреда окружающей среде» из фонда, формируемого за счет обязательных страховых взносов операторов высокорисковых отраслей промышленности, производятся компенсационные выплаты в случае причинения вреда экологии, если виновные лица не установлены либо стали банкротом. Уже упомянутый выше Акт «О всеобъемлющих мерах по охране окружающей среды, компенсациях и ответственности», действующий на территории США, закрепил создание целевого фонда, финансируемого за счет налога на бензин, налога на загрязнение окружающей среды и налога с производителей тех химических веществ, из которых, как правило, формируются опасные отходы.
В некоторых странах государство активно привлекает представителей бизнеса к решению вопросов, связанных с ликвидацией загрязнения почв, посредством создания государственно-частных партнерств (далее – «ГЧП»). Некоторые специалисты высказывают мнение о том, что лежащее в основе соглашение о распределении риска, имеет ряд преимуществ:
● Возможность финансирования риска, несмотря на то что отсутствует точная информация о вероятности причинения вреда. Достаточная статистика по рискам исторического загрязнения необходима страховщикам, чтобы определить частоту и масштаб возможных последствий, а, следовательно, предложить экономически обоснованные тарифы. Поэтому отсутствие такой информации делает данную категорию рисков не совсем простой с точки зрения страхования. А для ГЧП статистика, как правило, не важна. Стороны договариваются «на берегу», что они готовы платить определенную сумму денег.
● Когда у каждой из сторон есть финансовый интерес, т.е. возможность понести расходы, приоритет смещается в сторону предотвращения и контроля риска: стороны ведут тщательный контроль в отношении рисков и внедренных способов управления ими.
● Кроме того, у субъектов хозяйственной деятельности, которые являются участниками партнерств, есть доступ к более полноценной информации о риске, чем у страховщиков. И они готовы этой информацией открыто делиться, так как имеют финансовую заинтересованность7.
Эксперты отмечают, что залогом успеха совместных проектов является наличие четких целей, разделяемых всеми участниками партнерства. Кроме того, характер взаимодействия между сторонами предполагает скорее возможность компромисса с каждой из сторон, нежели инструмент контроля со стороны государства7.
Применительно к управлению рисками накопленного вреда окружающей среде интересен опыт государственно-частных партнерств в Бельгии и Германии.
Первым успешным проектом в этой сфере в Бельгии стала деятельность организации под названием SUBAT8, которая была учреждена в 1991 году. Цель проекта – ликвидация автозаправочных станций (далее – «АЗС»), которые не отвечали установленным экологическим стандартам, и очистка их территорий от накопленного экологического ущерба. SUBAT – организация, которая координировала и финансировала работы по ликвидации и очистке от загрязнения. Бюджет учреждения пополнялся за счет взносов определенного количества нефтяных компаний, которые могли в конечном итоге закладывать эту сумму в цену на нефть. Изначальная оценка стоимости потенциальных работ составляла около 750 млн евро. В период с 1991 года по 2001 год работы коснулись 1911 автозаправочных станций. Роль государства носила номинальный характер и сводилась к выдаче разрешений на проведение работ и мониторингу их результатов. Для того чтобы собственник автозаправочной станции мог претендовать на помощь со стороны государственно-частного партнерства, необходимо было соблюсти несколько обязательных требований: а) собственник обязан был заявить, что по имеющимся данным загрязнение земельного участка АЗС произошло исключительно в ходе обычной хозяйственной деятельности АЗС; б) собственник обязан был прекратить эксплуатацию АЗС в течение трех месяцев после подписания соглашения с SUBAT; в) собственнику АЗС было запрещено создавать и эксплуатировать новую АЗС в том же месте. Подать заявку в SUBAT можно было до 31 августа 1993 года.
Несмотря на некоторые недостатки, краткосрочный проект SUBAT зарекомендовал себя с положительной стороны, и в 2004 году в Бельгии было основано некоммерческое общество под названием Bofas10, целью которого была очистка от загрязнения АЗС на территории уже всей страны. Проект финансировался как водителями, так и представителями топливной отрасли (50/50). Взносы водителей включались в стоимость бензина: их участие в проекте отражало принцип «Загрязнитель платит». Основное отличие данного проекта от SUBAT состоит в том, что собственник закрытой АЗС мог открыть новую АЗС на том же месте через некоторое время. Изначальный прогноз охватывал около 4000 АЗС по всей стране.
В 2002 году власти федеральной земли Северный Рейн – Вестфалия в Германии и представители бизнеса заключили соглашение от 14 ноября 2002 года, по которому обе стороны обязались направить инвестиции в работы по очистке территорий федеральной земли от накопленного экологического ущерба. Соглашение было рассчитано на 3 года и предполагало следующее распределение финансовых затрат между сторонами: представители бизнеса выплачивают 3 млн евро в течение 2005 года и 2 млн евро в 2006 году, а власти выплачивают 3,5 млн евро на ежегодной основе в течение всего срока соглашения. Средства аккумулировала организация под названием AVV11, она же несла ответственность за организацию работ по очистке загрязненных территорий12.
В заключение хотелось бы отметить, что 2017 год в России объявлен годом экологии и закрепление на законодательной основе института «накопленного вреда окружающей среде» свидетельствует о том, что государство предпринимает активные шаги по приведению национального экологического законодательства в соответствие с мировыми тенденциями развития экологической политики.
Литература
1. Shifts in Compensation for Environmental Damage, Tort and Insurance Law. Vol. 21. Michael Faure, Albert Verheij (eds.), Springer-Verlag/Wien, 2010.
2. The Role of Public-Private Partnerships in U.S. Environmental Policy: Case of the EPA and the U.S. Semiconductor Industry. Manjyot Bhan, 2013.
3. Environmental liability and Insurance Recovery, David L. Guevara, Frank J. Deveau. 2012.
4. http://www.oecd.org/env/outreach/50244626.pdf
5. http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/Final%20report%20-%20ELD_annex.pdf
7. http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=141422&sphrase_id=2995778
8. http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=342068&sphrase_id=2995283
9. Федеральный закон от 03.07.2016 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Текстовые сноски на индексы в статье
1 http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=141422&sphrase_id=2995778
2 http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=342068&sphrase_id=2995283
3 http://www.oecd.org/env/outreach/50244626.pdf
5 «Environmental liability and Insurance Recovery», David L. Guevara, Frank J. Deveau. 2012
6 «Shifts in Compensation for Environmental Damage», Tort and Insurance Law. Vol. 21. Michael Faure, Albert Verheij (eds.), Springer-Verlag/Wien, 2010.
7 «Shifts in Compensation for Environmental Damage», Tort and Insurance Law. Vol. 21. Michael Faure, Albert Verheij (eds.), Springer-Verlag/Wien, 2010.
8 The Role of Public-Private Partnerships in U.S. Environmental Policy: Case of the EPA and the U.S. Semiconductor Industry. Manjyot Bhan, 2013.
9 Stichting Uitvoering Bodemsanering Amovering Tankstations
10 Bodemsaneringsfonds voor tankstations
11 Abfallentsorgnungs- und Altlastensanierungsverband Nordrhein-Westfalen
12 «Shifts in Compensation for Environmental Damage», Tort and Insurance Law. Vol. 21. Michael Faure, Albert Verheij (eds.), Springer-Verlag/Wien, 2010.
Ю.Г. Маркин,
руководитель отдела страхования
гражданской ответственности AIG в России
(АО «АИГ»),
