Font Size

Cpanel

О проекте Федерального Закона «О национальном фонде охраны морей от загрязнения нефтью»

24 июня независимая международная Комиссия по проблемам Мирового океана выпустила доклад, в котором предложила восемь практических мер для сохранения глобальной морской экосистемы1.

Комиссия предлагает выработать международную конвенцию, которая предусматривала бы строгую материальную ответственность юридических лиц, занимающихся бурением. По новым правилам компании должны были бы возмещать все издержки, связанные с возможной аварией, в том числе, и экологические. Кроме того, у них был бы отдельный компенсационный фонд на случай, если эти издержки превысят установленный уровень материально-правовой ответственности. А следить за тем, что у компаний есть все эти деньги, должны были бы государства.

5 июня 2014 года Президент Российской Федерации В.В.Путин в Санкт-Петербурге провёл Совещание по вопросу эффективного и безопасного освоения Арктики, на котором в числе прочих проблем, обсуждалось предложение российских экологических организаций и экспертов о создании Фонда для компенсации ущерба морей Российской Федерации от нефтяных разливов.2

Данное предложение входило в концепцию Федерального закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения», которая была поддержана президиумом Государственного Совета Российской Федерации на заседании в 27 мая 2010 года.3

Неправительственные экологические организации совместно с рядом депутатов Государственной Думы ФС РФ считают, что одним из факторов обеспечивающих экологическую безопасность при разведке и освоении нефтяных месторождений на шельфе российских морей, особенно в Арктической зоне, является создание национального фонда для обеспечения реального возмещения вреда, причиняемого нефтяным загрязнением морей.

Нами подготовлен проект Федерального закона «О Национальном фонде охраны морей от загрязнения нефтью».

Основные положения данного закона заключаются в следующем.

Национальный фонд охраны морей от загрязнения нефтью с судов, объектов нефтедобычи и нефтепереработки (далее также – Фонд) создаётся с целью финансового обеспечения готовности к реагированию на чрезвычайные ситуации, связанные с разливом нефти и компенсации ущерба, вызванного им.

Фонд создаётся на основании соглашения о государственно-частном партнёрстве (ГЧП) между публичными партнёрами – Российской Федерацией в лице Федерального органа исполнительной власти в области транспорта4 а также территориальных органов исполнительной власти, и частными партнёрами – российскими или иностранными юридическими лицами.

Возможность использования механизма ГЧП в области охраны окружающей среды предусмотрена Основами государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года, утверждёнными Президентом РФ 30 апреля 2012 года. В частности, в пункте пункт 26 этого акта указано, что «финансирование реализации государственной политики в области экологического развития осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также за счет средств внебюджетных источников, в том числе в рамках государственно-частного партнерства».5

Финансовые средства Фонда формируются за счёт отчислений юридических лиц – владельцев объектов нефтедобычи и нефтепереработки, а также отправителей нефти, независимо от форм собственности.

За счет средств Фонда осуществляется финансовое обеспечение мероприятий, предусмотренных федеральным и региональными (бассейновыми) планами предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на море, а также возмещение вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации в порядке, предусмотренном предлагаемым федеральным законом.

Фонд является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях банков Российской Федерации и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца.

В законопроекте используются следующие основные понятия (и даются их определения): морская среда, нефть, разлив нефти, морской транспорт, судно, владелец объекта нефтедобычи, владелец объекта нефтепереработки, отправитель груза, частные партнёры.

Фонд является некоммерческой организацией и осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области транспорта.

Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов Российской Федерации, других фондов и изъятию не подлежат.

Управление Фондом осуществляется коллегиальным органом – правлением – и постоянно действующим исполнительным органом – дирекцией Фонда во главе с Председателем.

Состав правления Фонда в количестве 11 человек утверждается Правительством Российской Федерации.

Правление Фонда формирует для бассейна каждого из морей бассейновые филиалы, которые осуществляют свои полномочия в пределах ответственности, устанавливаемых правлением Фонда для каждого филиала.

Правление Фонда возглавляет председатель правления. Председателем правления Фонда по должности является представитель федерального органа исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченного в области транспорта. Бассейновые филиалы Фонда возглавляются представителями полномочных представителей Президента в федеральных округах.

В состав правления входят представители федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, охраны окружающей среды, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, государственной морской спасательной службы, общероссийских объединений судовладельцев, нефтедобывающих компаний и представители неправительственных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды и защиты прав коренных малочисленных народов.

В состав бассейновых филиалов правления входят также представители территориальных федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Председатель Фонда и председатели его бассейновых филиалов назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по предложению федерального органа исполнительной власти в области транспорта.

Председатель Фонда осуществляет руководство текущей деятельностью, несет персональную ответственность за ее результаты и подотчетен Правительству Российской Федерации и правлению Фонда.

Полное официальное наименование Фонда – Национальный фонд охраны морей от загрязнения нефтью, сокращенное наименование – НФОМ.

Место нахождения Фонда – Москва. Местонахождение его бассейновых филиалов: города Санкт-Петербург, Мурманск, Владивосток, Астрахань, Новороссийск, Южно-Сахалинск, Мурманск, Петропавловск-Камчатский.

Средства Фонда формируются за счет:

- сборов, подлежащих уплате за отправку нефти морским транспортом;

- доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств Фонда;

- добровольных взносов физических лиц и юридических лиц, уплачиваемых ими не в качестве лиц, ответственных за уплату сбора;

- иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, средства Фонда могут формироваться за счет сумм пеней и иных финансовых санкций.

Сбор в Фонд является обязательным платежом.

Плательщиками сбора признаются:

- находящийся на территории Российской Федерации отправитель груза, отправляющий нефть морским транспортом;

- владелец объекта нефтедобычи, или владелец объекта нефтепереработки отправившие морем в течение одного календарного года свыше 500 тонн нефти.

Ставка сбора устанавливается в размере 20 рублей за одну тонну нефти.

Предельный размер финансовых средств Фонда составляет 10 млрд. рублей.

После достижения предельного размера финансовых средств Фонда средства возвращаются плательщикам в порядке их поступления в Фонд с учётом инфляции.

Сумма сбора за нефть, отправленную морским транспортом, определяется как произведение соответствующего количества нефти и ставки сбора.

Плательщики, сумму сбора за перевозку партии нефти в количестве свыше 500 тонн уплачивают перед представлением нефти на таможенное оформление для отправки её морским транспортом.

Груз не подлежит таможенному оформлению при отсутствии свидетельства об оплате сбора в Фонд.

Суммы сборов зачисляются на счет Фонда.

Федеральная таможенная служба осуществляет сбор сведений о количестве вывезенной с территории Российской Федерации в течение предыдущего календарного года нефти, облагаемой взносами согласно предлагаемому Федеральному закону, и представляет в Министерство транспорта Российской Федерации и в Фонд ежегодно, не позднее 1 марта, сведения об общем количестве вывезенной нефти по каждому отправителю.

Владелец объекта нефтедобычи или нефтепереработки перед отправкой нефти российскому потребителю морем в количестве более 500 тонн, оплачивает сбор в Фонд и предоставляет свидетельство об оплате в Федеральное агентство морского и речного транспорта и в Фонд.

Средства бюджета Фонда имеют целевое назначение и используются на следующие цели:

1) возмещение доказанного фактического вреда окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и ущерба имуществу граждан и, юридических лиц от разлива нефти, не покрываемого иными инструментами по методике, разработанной Правительством Российской Федерации;

2) финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Фонда;

3) выполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации в области ликвидации разливов нефти;

4) финансирование операций по ликвидации разливов нефти с неустановленных источников;

5) обучение и тренировки персонала государственных аварийно-спасательных формирований;

6) приобретение средств ликвидации разливов нефти для государственной морской спасательной службы;

7) компенсация потерь за поврежденные или утраченные средства ликвидации разливов нефти компаниям, оказывающим помощь при ликвидации разливов нефти в рамках региональных планов предупреждения и ликвидации разливов нефти;

8) проведение НИОКР по созданию перспективных средств реагирования на разливы нефти;

9) разработку и актуализацию федерального и региональных (бассейновых) планов предупреждения и ликвидации разливов нефти в море;

10) иные цели, предусмотренные законодательством Российской Федерации..

Средства из бюджета Фонда предоставляются на основании решения Правления Фонда и его филиалов, в котором указываются общая сумма выделяемых из бюджета Фонда средств и их распределение по проводимым мероприятиям.

Средства из бюджета Фонда представляются на основании соответствующих обращений уполномоченных органов исполнительной власти, физических лиц и юридических лиц.

Средства из бюджета Фонда для покрытия затрат по безотлагательным мероприятиям, необходимым для непосредственной ликвидации разлива, или снижения уровня загрязнения нефтью, или предотвращения реальной угрозы разлива нефти предоставляются в упрощенном порядке, установленном Правлением Фонда.

Средства из бюджета Фонда на возмещение ущерба от загрязнения нефтью и компенсацию расходов по предупреждению ущерба от загрязнения нефтью предоставляются на основании обращений уполномоченных органов исполнительной власти, физических лиц и юридических лиц в случае:

● недостаточности средств лица, ответственного за разлив нефти, подтвержденной в установленном порядке;

● неизвестности лица, ответственного за разлив нефти;

● причинения ущерба от загрязнения нефтью в случаях, исключающих ответственность владельца объекта нефтедобычи, собственника судна.

Общая сумма средств, выделяемых из бюджета Фонда для покрытия расходов в результате одного инцидента, не должна превышать 500 миллионов рублей.

Средства из бюджета Фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организациям и гражданам для покрытия расходов на возмещение ущерба, причиненного имуществу организаций и граждан в результате разлива нефти, и включают расходы на:

а) расчет затрат или разработку проектно-сметной документации по устранению ущерба от разлива нефти;

б) сбор, удаление, утилизацию нефти, нефтесодержащих веществ, отходов производства и потребления, фильтрующего материала и иных материалов, использованных при ликвидации последствий загрязнения водных объектов.

На заседании Совета безопасности Российской Федерации 20 ноября 2013 года Президент РФ В.В. Путин отметил, что в стране «отсутствует полноценный механизм «экологических платежей» со стороны бизнеса и других структур за использование природных ресурсов. Весь цивилизованный мир идет именно по этому пути. За счет таких платежей мобилизуются ресурсы для охраны и восстановления природной среды».6

1 июля 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2012 года №287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»7.

В соответствии со статьёй 1 указанного закона «эксплуатирующая организация при осуществлении мероприятий по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов обязана: … иметь финансовое обеспечение осуществления мероприятий предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, включая возмещение в полном объёме вреда, причинённого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов…».8

В Российской Федерации и в мире имеется опыт ликвидации последствий аварийных разливов нефти в море.

Так, ущерб от аварии в Керченском проливе в ноябре 2007 года составил по оценке Министерства природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) не менее 6,3 млрд. рублей. При перерасчёте ущерба на объём нефтепродуктов, попавших в окружающую среду – 2000 тонн, – ущерб составит 3,1 млн. рублей за тонну.

Ликвидация последствий аварии в Мексиканском заливе в 2010 году обошлась компании Бритиш Петролеум в 41,3 млрд. долларов. При оценочном объёме разлива 668 тыс. тонн суммарные расходы компании составили 61 тыс. долларов США за тонну нефти, или, при переводе в рубли, чуть меньше 2 млн. рублей за каждую тонну нефти.

В Российской Федерации начата добыча и перевозка нефти по замерзающим морям. В ледовых условиях количество разлитой нефти может существенно превышать 3000 тонн, с которых начинается уровень разлива федерального значения, кроме того, ликвидация такого разлива нефти может потребовать проведения многодневных операций по устранению его последствий.

В этом случае затраты на ликвидацию последствий аварийного разлива нефти в море могут составлять 6 млрд. рублей и больше.

Международная морская организация в 2011 году приняла для целей оценки безопасности критерий затрат на реагирование на разлив 1 тонны нефти равный около 50 тыс. долларов США.

Приказом № 87 от 13 апреля 2009 года Минприроды России9 установлен порядок оценки ущерба от разлитой нефти, который равен 12-15 тыс. долларов США за тонну разлитой нефти.

В случае разлива более 5000 тонн нефти затраты на ликвидацию последствий аварийного разлива нефти в море могут составлять от 2,25 до 7,5 млрд. рублей и больше.

Ни одна из российских нефтяных компаний не может обеспечить финансирование затрат такого масштаба самостоятельно.

В ряде стран (Китай, Евросоюз, США, Канада, Финляндия и др.) разработан механизм, позволяющий проводить своевременное обеспечение затрат путём образования специального Фонда – источника финансирования всех затрат, связанных с обеспечением готовности к реагированию на возможные разливы нефти.

Такие фонды призваны аккумулировать средства, вносимые компаниями добывающими нефть, как в море, так и на суше, и отправляющие эту нефть танкерным флотом или по морским нефтепроводам.

Законопроектом предлагается создать в Российской Федерации некоммерческий Национальный фонд охраны морей от загрязнения нефтью, что позволит частично решить проблему, обозначенную Президентом Российской Федерации на вышеуказанном заседании Совета безопасности страны.

Текстовые сноски на индексы в статье

URL: http://www.globaloceancommission.org/wp-content/uploads/GOC_Report-Summary. 2014.FINAL_.RU_.pdf

2 URL: http://news.kremlin.ru/transcripts/45856

3 URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/7872

4 В настоящее время – Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России)

5 URL: http://kremlin.ru/acts/15177

6 URL: http://state.kremlin.ru/security_council/19655

7 СЗ РФ. 2012. №53 (ч.1). Ст. 7612 (в настоящее время действует в редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 87-ФЗ).

8 Подробнее см. В.Л.Мищенко, В.К.Горохов. Правовые проблемы защиты морей от нефтяного загрязнения. Экологический вестник России. 2013. №3. С.16-19.

9 URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=163774 (в настоящее время действует в редакции Приказа Минприроды России от 31.01.2014 №47).

В.К. Горохов,
к.х.н., исполнительный директор,
Институт эколого-правовых проблем «Экоюрис»,
А.Д. Куликов,
заместитель председателя Комитета
по гражданскому, уголовному и процессуальному законодательству,
Государственная Дума ФС РФ
В.Л. Мищенко,
к.ю.н., доцент кафедры экологического и природоресурсного права,
Московский государственный юридический
университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА),
И.И. Никитчук,
д.т.н., первый заместитель председателя
Комитета по природным ресурсам,
природопользованию и экологии,
Государственная Дума ФС РФ
Г.Н. Семанов,
к.х.н., зав. лабораторией
«Экологическая безопасность
морского транспорта»
ЗАО «ЦНИИМФ»