Font Size

Cpanel

О рассуждениях на тему экоаудита, экоаудиторской деятельности: что лучше - саморегулирование, лицензирование или аккредитация?(часть 1-я)

В журналах ЭВР №№ 7, 8, 2014 г. были размещены публикации – комментарий «И снова об экологическом аудите» и статья «Экологический аудит: саморегулирование, лицензирование или аккредитация?», автор которых И.Г. Орлова, кандидат химических наук, аудитор-эколог, генеральный директор Саморегулируемой организации Некоммерческое партнерство «Экологическое Международное Аудиторское Сообщество», член рабочей группы по доработке текста проекта ФЗ «Об экологическом аудите и экологической деятельности и внесении изменений в некоторые законодательные акты».

Авторы настоящей статьи считают необходимым изложить собственную точку зрения о затронутых И.Г. Орловой в своих публикациях проблемах и перспективах российского рынка экологических услуг, в частности, экоаудита.

На портале requlation.gov.ru 25 июля 2013 г. размещен текст проекта ФЗ «Об экологическом аудите и экологической деятельности и внесении изменений в некоторые законодательные акты», (далее по тексту – Проект ФЗ); 24 октября 2013г. в Торгово-промышленной Палате РФ в рамках Круглого стола состоялось обсуждение Проекта ФЗ, в ходе которого «…присутствующие единогласно согласились с необходимостью принятия закона»; в план законотворческой деятельности МПР России была включена разработка Проекта ФЗ на 2013 год, но лишь 31 марта 2014 г. распоряжением № 7-p министра природных ресурсов и экологии РФ Донского С.Б. создана рабочая группа по доработке Проекта ФЗ, в состав которой включена Орлова И.Г. При этом отметим, Орлова И.Г. в ходе дискуссии на темы об экоаудите и «об обосновании необходимости» издания ФЗ «Об экологическом аудите, экологической деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» периодически выступает с достаточно оригинальными предложениями, основанными на ее представлении о проблемах и перспективах российского рынка экологических услуг [1], экоаудите и экологических услугах для бизнеса [2], и как бы подводя итог многолетней дискуссии, информирует заинтересованных лиц о том, как «…обсуждаем проект ФЗ» [3].

Неожиданностью для авторов предлагаемой статьи, (далее по тексту – Авторы), полагаем, и для других специалистов, стали комментарий Орловой И.Г. «И снова об экологическом аудите» [4] и статья «Экологический аудит: саморегулирование, лицензирование или аккредитация?» [5], (далее по тексту - Комментарий, Статья). Создается впечатление о том, что после того, как лица, заинтересованные в издании закона, добились «единогласного согласия участников Круглого стола с необходимостью его принятия» и издания распоряжения министра об образовании рабочей группы, член рабочей группы «снова» обращается к обсуждению понятийно – терминологического аппарата экоаудита, к рассуждениям о том, что «лучше» - саморегулирование, лицензирование, аккредитация, контроль (и надзор) проведения экоаудита при осуществлении экоаудиторской деятельности, … и даже, имея многолетний опыт проведения добровольного экоаудита, разработки Проекта ФЗ об обязательном экоаудите, обучения аудиторов – экологов, - задается «практически самым главным вопросом, (в тексте представлены два вопроса, но главный выделен черным цветом): «Чем будет отличаться выполнение обязательного и добровольного аудита? Кто и как будет контролировать выполнение обязательного аудита?». Автор утверждает … «На этот вопрос вообще ответа нет.», очевидно, не понимая, что таким ответом он «подталкивает» читателя к сомнениям относительно полезности разработанного Проекта ФЗ.

Сказанное, не говоря и о других поставленных автором вопросах и о четких и кратких, но, к сожалению, не всегда обоснованных, ответах автора на них, побудило Авторов обратиться к Комментарию и Статье с тем, чтобы понять мотивацию и цели, побудившие их автора опубликовать результаты своих «рассуждений», не вступая в дискуссию и ограничившись краткими ремарками по поводу некоторых утверждений автора.

О предыстории дискуссии. Тема организации правового регулирования экоаудита в течение почти 15-ти лет «актуализируется», а дискуссия по теме «оживляется», как правило, после выступлений на международном уровне высших руководителей России, (отмечающих востребованность экоаудита, разработки и сертификации систем менеджмента в условиях постоянно изменяющихся рыночных отношений, участником которых является Россия), либо после принятия Госкомэкологии РФ, Минприроды РФ, Комитетом по охране окружающей среды и природопользования Госдумы РФ, ТПП и т.д. планов, устанавливающих сроки разработки нормативной правовой документации в области экоаудита и образования рабочих групп по подготовке ее проектов, или после принятия масштабных инвестиционных проектов, что показательно на примере «бума», обусловленного требованиями МОК о наличии системы экологического менеджмента, (далее по тексту – СЭМ), олимпийских объектов в Сочи, сертифицированных на соответствие даже не МС ISO 14001, а «зеленым стандартам», или после издания правовых и нормативных актов федерального или регионального уровня в области экоаудита, а в последние 3-4 года - в области аудиторской деятельности, саморегулирования, лицензирования, аккредитации, контроля и надзора. К сожалению, каждый очередной «всплеск» дискуссии начинается практически «с чистого листа», «вокруг и около» вопросов, ответ на большую часть которых уже дан не только в научных журналах, монографиях, в диссертациях, (в том числе докторских), в ходе многочисленных достаточно представительных научно-практических конференций, симпозиумов, совещаний, заседаний, но, что принципиально, - и правовыми нормами, закрепленными нормативными правовыми актами.

В связи со сказанным Авторы сочли полезным напомнить о работах в области экоаудита и экоаудиторской деятельности, выполненных экологами, юристами, инженерно-техническими работниками, результатом которых стало формирование достаточно представительной правовой базы проведения экоаудита, включающей в свой состав нормативные акты федерального уровня и законы (или постановления администрации) около 20-ти субъектов РФ и обеспечившей становление экоаудиторской деятельности в России.

В работах [4-7] специалистами в области экологического права, экономики, экологии, обеспечения техногенной и экологической безопасности, защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, (далее по тексту – ЧС), представлены результаты анализа: социально-экономической обусловленности формирования экоаудита в России, концептуальных и организационно правовых аспектов его проведения, методически и нормативно – аналитически основ экоаудита и экологического аудирования; экоаудита как экономико – правового механизма экологического права; элементов общего аудита при проведении экоаудита и экономических аспектов экоаудирования (аудита платежей за загрязнение окружающей среды, природоресурсных платежей); организации проведения аудита для сертификации СЭМ.

Байдаковым С.Л. и Серовым Г.П. [8] в 2002г. обращено внимание на то обстоятельство, что ФЗ «Об аудиторской деятельности» (уже в первоначальной его редакции) определил аудиторскую деятельность как предпринимательскую деятельность, аудит как экономико – правовой механизм и его цели. Область аудита, в которой вправе работать аудитор, устанавливалась типом его квалификационного аттестата: банковский аудит; страховых организаций и обществ взаимного страхования (аудит страховщиков); бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов; иных экономических субъектов (общий аудит).

ФЗ «Об охране окружающей среды» и ФЗ «Об энергосбережении» введены, соответственно, определения экоаудита и энергоаудита, при этом отсутствуют нормы, регулирующие организацию экоаудиторской деятельности и энергоаудиторской деятельности как предпринимательской деятельности и не даны отсылки к положениям общего характера об организации аудиторской деятельности, содержащиеся в первой редакции ФЗ «Об аудиторской деятельности».

С использованием результатов исследований разработаны (с участием одного из Авторов) Система экологического аудита в г. Москве и проекты стандарта по проведению экоаудита, введенные в действие, соответственно, Постановлением Правительства Москвы от 23.07.2003 г. № 568-ПП, и решениями руководства РАО «ЕЭС» и НП «Экологическая аудиторская Палата».

Серовым Г.П. в работе [9], (подготовленной в рамках деятельности одной из групп по разработке проекта ФЗ «Об экологическом аудите в Российской Федерации»), проанализированы состояние и направления совершенствования правового регулирования экоаудиторской деятельности в Российской Федерации.

В работе [10] дальнейшее развитие получили предложения по совершенствованию методологии проведения экоаудита, формированию перечня услуг, сопутствующих экоаудиту, обоснованные, в частности, с учетом практики экоаудита, проанализированной Серовым Г.П., Евсиковой Л.Н., Мажайским Ю.А. и др.[11], и с использованием результатов сравнительного анализа «роли и места» экоаудита в системе экологического права «в пакете» с Национальной процедурой оценки соответствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям, лицензированием деятельности по обращению с опасными отходами, экологическим контролем, прокурорским надзором за соблюдением природоохранного законодательства, природоохранной деятельностью судебных органов, а также рассмотрены «общее и частное» экоаудита и общего аудита, «общее и частное» экоаудита и энергоаудита; сформулированы предложения по организации правового регулирования экоаудиторской деятельности как предпринимательской, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и защиты от ЧС, с учетом трактовки экоаудита как самостоятельной области аудита, существующей наряду с аудитами: банковским; страховщиков; бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов; иных экономических субъектов (общим); энергоаудитом.

Подчеркнем, для авторов работ [ 7-11] характерны не только определенная «преемственность» результатов, представленных в работах «первопроходцев» российского экоаудита [ 4-6], но, что принципиально, и использование результатов работ известных российских специалистов в иных областях аудита [12-15 ]. Именно такой подход к организации работ «вкупе» с адекватным реагированием на изменения законодательства и с учетом практики проведения экоаудита обеспечивает надлежащую динамику совершенствования правового и методологического обеспечения экоаудиторской деятельности.

Работа по совершенствованию правового и методологического обеспечения экоаудиторской деятельности продолжается с учетом практики экоаудиторской деятельности и изменений законодательства не только об аудиторской деятельности, охране окружающей среды, (далее по тексту – ООС), использовании природных ресурсов, экологической безопасности, о защите от ЧС, лицензировании, саморегулировании, но и в иных областях законодательства, действие правовых норм которого распространяется на аудиторские организации как на «обычных» субъектов хозяйственной деятельности. Однако, на наш взгляд, еще одна особенность организации дискуссий о проектах ФЗ (под разными названиями) – это акцентирование внимания ее участников на «обосновании необходимости» издания ФЗ.

Заметим, что необходимость, как объективно возникшая реальность, не «обосновывается», но проявляется через востребованность адекватного реагирования на нее, прежде всего, со стороны руководителей (менеджеров) предприятий и аудиторов – экологов, имеющими опыт экоаудиторской деятельности в рамках действующего законодательства в области аудиторской деятельности, саморегулирования, лицензирования, аккредитации, контроля и надзора проведения аудита, обучения аудиторов. Материалы должны быть достаточными для того, чтобы подтвердить «с цифрами в руках», полученными по результатам аналитических исследований, наличие «спроса» на проведение экоаудита и сопутствующих ему услуг; убедить заинтересованных лиц, (круг которых должен быть четко определен), в том, что действующее законодательство не обеспечивает потребности предприятий в независимом объективном квалифицированном проведении экоаудита и признания органами власти, судебными органами, гражданами и их объединениями, СМИ и т.д. юридически значимым экоаудиторское заключение; обоснованно показать, что в сложившихся условиях востребовано принятие специального закона об экоаудиторской деятельности, не только отвечающего «интересам» и целям деятельности аудируемых хозяйствующих субъектов, экоаудиторских организаций, надзорных, контролирующих органов исполнительной власти, но и обеспечивающего конституционные права граждан России на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и о природоохранной деятельности, об организации защиты от ЧС в районе размещения предприятий и т.д.

При выполнении этих условий, (естественно, их перечень открыт), гарантируется разработка проекта закона в формате, исключающем подготовку его текста «переписыванием» с использованием «экоаудиторской» терминологии правовых норм, закрепленных нормативными актами в области аудиторской деятельности, саморегулирования, лицензирования, аккредитации, контроля и надзора проведения аудита, обучения аудиторов и т.д.

За более чем 15-ти летнюю экоаудиторскую деятельность Авторы не имели контактов с руководителями (менеджерами) предприятий, пришедшими к пониманию необходимости принятия специального закона об экоаудиторской деятельности. Указанная реакция руководителей и менеджеров хозяйствующих субъектов вполне объяснима: совершенствование законодательства в области экоаудиторской деятельности находится вне рамок их профессиональной деятельности. Но это не исключает понимания ими возможностей экоаудита как экономико – правового механизма экологического права, определенных действующим законодательством, и юридически корректной, грамотной, увязанной с реальным положением дел на предприятии организации экоаудита и использования его результатов, (в отдельных случаях даже выдачи достаточно аргументированных предложений по корректировке времени, стоимости, программы проведения экоаудита и трактовки его результатов). Приведем примеры целенаправленного использования хозяйствующими субъектами возможностей экоаудита.

Руководителем ОАО «Плитспичпром» был заключен договор с независимой экоаудиторской организацией, (осуществляющей деятельность в организационно правовой форме «общество с ограниченной ответственностью», членом НП «Экологическая Аудиторская Палата»), о проведении экоаудита документации и природоохранной деятельности предприятия и об оказании услуги, связанной с проведением экоаудита, – расчетом «экологического вреда», причиненного жителям муниципального образования залповым выбросом загрязняющих веществ (древесно-стружечной массы) вследствие аварии на техническом устройстве, через которое осуществляются выбросы «в «штатном» режиме его эксплуатации. Экоаудиторское заключение, подготовленное с использованием результатов расследования причин аварии комиссией предприятия, анализа планов ликвидации аварий, а также документации, свидетельствующей о проведении мероприятий по рекультивации загрязненной территории и по возмещению вреда населению, причиненного загрязнением, было утверждено генеральным директором экоаудиторской организации и обсуждено на специально созванном совещании представителей руководства и профсоюзной организации предприятия, муниципальной власти, территориального комитета по охране окружающей среды, природоохранной прокуратуры, местных средств массовой информации. По результатам обсуждения представленного экоаудиторского заключения и иных материалов претензий к руководству предприятия в дальнейшем предъявлено не было.

Техническим регламентом АК «Транснефть» определено, что для разрешения спорной ситуации, возникшей с природоохранным органом или с объединением граждан и т.д. при проведении организацией системы «Транснефть» природоохранной деятельности, руководитель организации вправе заключить договор о проведении экоаудита и представить экоаудиторское заключение как свидетельство соответствия природоохранной документации и деятельности организации требованиям законодательства. Воспользовавшись этим правом, руководитель одной из организаций системы «Транснефть» заключил договор с независимой экоаудиторской организацией, (осуществляющей деятельность в организационно правовой форме «общество с ограниченной ответственностью», членом НП «Экологическая Аудиторская Палата»), о проведении экоаудита деятельности организации по обращению с отходами и представил полученное экоаудиторское заключение через адвоката в суд в связи с тем, что прокуратурой ранее было возбуждено уголовное дело по якобы имевшему место незаконному размещению предприятием нефтешламов. Программа экоаудита была разработана с участием адвоката с учетом вопросов, возникших у суда в ходе рассмотрения материалов дела. Экоаудиторское заключение было утверждено генеральным директором экоаудиторской организации и представлено «в пакете» с заключениями нескольких назначенных судом технических экспертиз по определению состава нефтешламов и наиболее вероятного источника их производства. С учетом представленных материалов обвинение в незаконном размещении нефтешламов было снято, уголовное дело прекращено.

В период 2000 - 2005 гг. по рекомендациям руководства ОАО «АК «Транснефть» и Концерна «Росэнергоатом», соответственно, проведен экоаудит всех нефтетранспортирующих дочерних организаций ОАО «АК «Транснефть», ряда организаций, входящих в систему ГК «Росатом», включая действующие российские атомные станции «Росэнергоатома». Результативно (в смысле «полезности» для предприятий рекомендаций, выданных аудиторами) выполненные экоаудиты предопределили необходимость обучения разработчиков и внутренних аудиторов СЭМ из состава персонала указанных организаций, (проведенного в дальнейшем НОУ ДПО ССМ «ЦЕНТР-ИНФОРМ»), разработку и внедрение СЭМ указанными организациями, их последующую сертификацию органами сертификации систем менеджмента DQS|UL (ФРГ) и ООО «ДЭКУЭС» с выдачей международных сертификатов DQS|UL и IQNet, а также ГОСТ Р, свидетельствующих о соответствии СЭМ международному стандарту ISO 14001 и ГОСТ Р ИСО 14001.

Опыт проведения экоаудита (и аудита СЭМ) использован рядом специалистов предприятий при подготовке предложений по совершенствованию методологии экоаудита, востребованность которых была обусловлена не стремлением обосновать необходимость принятия какого – либо нормативного акта, а попыткой, прежде всего, адекватно реагировать на изменения законодательства, на внедрение предприятием новейших технологий производства продукции, работ (услуг). Соответствующие предложения не только реализовывались предприятиями с оформлением требуемой технической документации, но и послужили основой для подготовки специалистами предприятий ряда статей в ведомственных журналах «Транснефти» и «Росэнергоатома», в «Экологическом вестнике России» и др.(например, [16 - 18] ), и даже трех кандидатских диссертаций.

О целях подготовки и публикации и об обоснованности положений Комментария и Статьи

По тексту Комментария. Констатируя, что …недопонимание …кроется в некотором противоречии между специалистами, … считающими себя причастными к экоаудиту … и сбивающимися на утверждение, что … экоаудит – это аудит для сертификации СЭМ», и теми, кто являются членами экологических аудиторских палат, обучались в свое время экологическому аудиту (не экологическому менеджменту)…, и все равно считают что …определение, предложенное в Проекте ФЗ, не соответствует определению, приведенному в ГОСТ Р ИСО 19011-2011, …а должно соответствовать, потому что это одно и то же, автор Комментария обращается к неопределенному кругу лиц с предложением …давайте еще раз разберем соответствие этих определений. Учитывая сказанное и принимая во внимание Таблицу 1 Обоснование соответствий определений, исходя из существа аудитов, их целей и задач (см. Комментарий), полагаем: предмет «разбирательства» - определения аудитов; цель - обоснование соответствия определений. В связи с тем, что автором: не определен четко круг лиц, … недопонимание которыми …кроется в некотором противоречии между …специалистами … и теми, которые; не даны отсылки к каким – либо результатам соответствующих исследований указанных лиц; в перечень этих определений даже не включены определения экоаудита и аудита, введенные, соответственно, ФЗ «Об охране окружающей среды» и ГОСТ Р ИСО 19011-2012, - возникают вопросы:

а) кого приглашает автор Комментария …еще раз разобрать соответствие этих определений?;

б) кому и в каких целях требуется организация разбирательства и обоснования соответствия определений, которые нормативно закреплены несколько лет назад и используются в практике экоаудита и экоменеджмента, и определения, уже включенного в текст Проекта ФЗ?;

в) кто именно - …большое число специалистов, считающих себя причастными к экоаудиту,.. или … даже те, кто являются членами экологических аудиторских палат…, или автор Комментария …все равно считают, что определение, предложенное в Проекте ФЗ, не соответствует определению, приведенному в ГОСТ Р ИСО 19011- 2011, а должно соответствовать, потому что это одно и то же?

Сформулировав вопросы, дадим свою версию ответа:

а) судя по используемым автором Комментария «безадресным» предложениям, приглашаются лица, вне зависимости от их профессионального образования, вида и опыта трудовой деятельности, по тем или иным причинам «почувствовавшие интерес» к экоаудиторской деятельности и желание «лично» разобрать соответствие этих определений;

б) за более чем 10-ти летний опыт работы Авторов никто из аудиторов – экологов и аудиторов органов сертификации систем менеджмента, а так же из числа специалистов, участвовавших вместе с Авторами в проведении как внешнего экоаудита документации и деятельности предприятия в области ООС, природопользования, экологической безопасности и защиты от ЧС, так и внутреннего и внешнего аудита СЭМ, не задавался вопросами экоаудит – это аудит для сертификации СЭМ? соответствуют ли и должны ли соответствовать определения экоаудита, данные в различных нормативных актах, одно другому?. Следуя действующей нормативной базе участниками аудитов однозначно понималось: экоаудит – это экономико – правовой механизм экологического права, область применения и юридическая значимость заключения которого определены, прежде всего, законодательством об аудиторской деятельности; аудит СЭМ – это экономико - правовой механизм сертификации, определяемой ФЗ «О техническом регулировании» (ст. 2) как форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров; при этом определены оценка соответствия - как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту; подтверждение соответствия - как документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров. И экоаудит, и аудит СЭМ проводятся для оценки соответствия документации и деятельности, завершающейся подтверждением соответствия - документальным удостоверением соответствия (выдачей экоаудиторского заключения, или сертификата соответствия СЭМ требованиям ГОСТ Р ИСО 14001). Программа, план, организационно - методическое обеспечение, (включая требования к аудиторам, критерии аудита, решающие правила аудиторов, формы протоколов вступительных и заключительных совещаний и т.д.), могут обладать определенной общностью, т.к. с одной стороны, аудиторы, участвующие в проведении аудита СЭМ под юрисдикцией органа сертификации, следуя требованиям п.4.3.2. и п. 4.5.2. ГОСТ Р ИСО 14001 обязаны убедиться в наличии на предприятии перечня законодательных (применимых) и иных требований и оценить соответствие документации и деятельности им; с другой стороны, аудиторы – экологи, участвующие в проведении экоаудита предприятия под юрисдикцией экоаудиторской организации, обязаны провести оценку соответствия внедренной предприятием СЭМ требованиям ГОСТ Р ИСО 14001, если это предусмотрено программой экоаудита, согласованной экоаудиторской организацией и заказчиком экоаудита, и результаты оценки включить в экоаудиторское заключение. Естественно, аудитор – эколог должен пройти обучение по программе, содержащей материалы по стандарту ГОСТ Р ИСО 14001 и ГОСТ Р ИСО 19011, и получить соответствующий документ по завершении обучения.

Допустимость (с правовой точки зрения) и целесообразность привлечения аудиторов – экологов к проведению сертификации СЭМ и аудиторов, прошедших обучение по программам органов сертификации, к проведению экоаудита, соответственно, в рамках работ по сертификации или экоаудиторской деятельности, проанализированы (с выдачей соответствующих предложений) при разработке материалов по взаимодействию между Системой экологического аудита в г. Москве и Системой добровольной сертификации «Московский экологический Регистр» (введена в действие постановлением Правительства Москвы от 28.05.2003г. № 353- ПП);

в) … те, кто являются членами экологических аудиторских палат… и которые все равно считают, что определение, предложенное в Проекте ФЗ, должно соответствовать определению, приведенному в ГОСТ Р ИСО 19011, потому что это одно и то же…, заблуждаются: в теории права постулируется, что нормы (и определения), вводимые подзаконными актами, стандартами и т.д. не должны вступать в противоречие с законом как правовым актом высшей юридической силы, а в случае издания нового закона должны быть приведены в соответствие с установленными им определениями, следуя целям и смыслу («духу») закона.

Трудно представить, что столь детально представленные результаты разбирательства и обоснования соответствия определений аудитов, опубликованные в то время, когда усилия участников многолетних дискуссий, включая работников МПР РФ, должны быть направлены на выполнение заключительного этапа разработки Проекта ФЗ, предназначены автором Комментария, (членом рабочей группы по корректировке Проекта ФЗ), всего лишь на исключение недопонимания и некоторого противоречия между упомянутыми им лицами.

Действительно, представив и прокомментировав результаты обоснования соответствия определений аудитов, автор Комментария выходит за рамки заявленного им предмета исследования и обращается к вопросам гражданско- правового регулирования аудиторской деятельности, организации обучения аудиторов… и, наконец, к вопросу о льготах, которые получат предприятия, если получат заключение экологического аудита в добровольном порядке.

Обсуждение вопроса о гражданско – правовом регулировании проведения экоаудита проведено на следующем примере: … Есть лица, которые до сих пор утверждают, что могут быть ситуации, когда аудитор после заключения договора может отказаться от его выполнения .... Однако, автор Комментария возражает этим лицам, утверждая, … поскольку добровольный экоаудит проводится для того, чтобы восполнить пробелы работников предприятия в знании экологического законодательства, фактически проводит консультацию по выполнению экологического законодательства, то, само собой разумеется, что таких ситуаций быть не может. Отметив столь неожиданную трактовку автором цели проведения экоаудита, предложенную в ходе краткой дискуссии, не вступая в полемику относительно корректности данной формулировки цели экоаудита в контексте материалов, представленных автором в Таблице 1, обратимся к результатам рассуждений автора о двух путях аудитора, проводящего обязательный аудит, в этой ситуации. Очевидно, что целесообразность рассмотрения двух путей обусловлена уверенностью автора в том, что обязательный экоаудит рано или поздно будет узаконен.

Обратим внимание на непрезентативность набора «аргументов», как то … на всякого аудитора есть другой аудитор, есть контроль качества СРО, есть государственный надзор, есть суд…и т.д., используемых автором для никоим образом не следующего из приведенных рассуждений утверждения …включение в текст закона положений, которые дают возможность аудиторам отказаться от выполнения договора – это возможности дисквалификации аудиторов или возможности для получения взяток. Напомним, что ФЗ «Об аудиторской деятельности» ст.13. «Права и обязанности аудиторской организации, индивидуального аудитора» определено …при проведении аудита аудиторская организация, индивидуальный аудитор вправе отказаться от проведения аудита или от выражения своего мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности в аудиторском заключении в случаях: не предоставления аудируемым лицом всей необходимой документации; выявления в ходе аудита обстоятельств, оказывающих либо способных оказать существенное влияние на мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица.

Рассуждения автора на тему … квалификация аудиторов и роль СРО в оценке их квалификации, по которому заинтересованные лица не могут придти к пониманию, сводятся к следующим выводам, сделанным с использованием достаточно простой аргументации:

● исходя из того, что … прежде всего, СРО ответственны за компетенцию своих аудиторов… , утверждается, что СРО … должны следить за квалификацией аудиторов, оценивать качество обучения и повышения их квалификации, в конечном итоге СРО, а не министерство образования, отвечать за качество обучения;

● предлагаются «новеллы» регулирования образовательной деятельности в России - …то есть, те образовательные учреждения, которые имеют лицензии на образовательную деятельность в необходимом направлении обучения и повышения квалификации, должны быть аккредитованы при соответствующих СРО. Именно поэтому одной лицензии на образовательную деятельность для образовательных учреждений недостаточно.

Автор не поясняет, откуда им взят «исходный посыл» о том, что … прежде всего, СРО ответственны за компетенцию своих аудиторов. По нашему мнению, для того, чтобы понять, как разграничивается ответственность за результаты обучения между участниками образовательной деятельности и как обосновать предложения по повышению профессиональной подготовки экоаудиторов, соответствующие исследования необходимо проводить с учетом норм, закрепленных, как минимум следующими правовыми нормативными актами.

ФЗ «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008г. №307 - ФЗ, (ред. от 04.03.2014.):

● определяет: аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с настоящим ФЗ, ФЗ «О саморегулируемых организациях» от 01.12. 2007 г. N 315-ФЗ, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами (ст. 2); аудиторская организация - коммерческая, являющаяся членом одной из саморегулируемых организаций аудиторов (ст. 3); саморегулируемая организация аудиторов, (далее по тексту – СРОА), - некоммерческая, созданная на условиях членства в целях обеспечения условий осуществления аудиторской деятельности (ст.17);

● устанавливает: обязательность следования Федеральным стандартам аудиторской деятельности для аудиторских организаций, аудиторов, СРОА и их работников; права СРОА разрабатывать стандарты, которые не могут противоречить Федеральным стандартам аудиторской деятельности (ст. 7); обязательность организации контроля качества работы аудиторских организаций, аудиторов и основания для внеплановой внешней проверки качества работы аудиторской организации, индивидуального аудитора и СРОА (ст. 10); квалификационный аттестат аудитора выдает СРОА без ограничения срока его действия, при этом порядок его выдачи и его форма утверждаются уполномоченным федеральным органом; обязанность аудитора проходить обучение по программам повышения квалификации, утверждаемым СРОА, членом которой он является, и требования к ним (ст. 11); функции, осуществляемые уполномоченным федеральным органом (ст.15); требования к СРОА и право наряду с функциями, установленными ФЗ «О саморегулируемых организациях»: разрабатывать и утверждать стандарты аудиторской деятельности; принимать правила независимости аудиторов и аудиторских организаций, кодекс профессиональной этики аудиторов; разрабатывать проекты федеральных стандартов аудиторской деятельности; организовывать прохождение аудиторами обучения по программам повышения квалификации; организовывать профессиональное обучение лиц, желающих заниматься аудиторской деятельностью; устанавливать в отношении аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов, которые являются ее членами, дополнительные к требованиям, предусмотренным настоящим ФЗ, требования, обеспечивающие их ответственность при осуществлении аудиторской деятельности (ст. 17) , меры дисциплинарного воздействия на ее членов за нарушение ими требований настоящего ФЗ, стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, кодекса профессиональной этики аудиторов (ст. 20); государственный контроль (надзор) за деятельностью СРОА осуществляет уполномоченный федеральный орган, устанавливающий порядок назначения и осуществления проверки, ее программы и результатов и который в случае выявления нарушений СРОА требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, которые регулируют аудиторскую деятельность, может , в частности, вынести предписание, обязывающее СРОА устранить выявленные по результатам проверки нарушения в установленный срок) вынести предупреждение в письменной форме о недопустимости нарушения требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, которые регулируют аудиторскую деятельность (ст. 22).

ФЗ «О саморегулировании» от 01.12.2013г. № 315 – ФЗ (в ред.07.06.2013г.) определяет: саморегулирование как самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности и контроль за соблюдением их требований, осуществляемую на условиях объединения указанных субъектов в СРО (ст.2); предмет саморегулирования - предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в СРО, при этом федеральными законами могут устанавливаться требования, стандарты и правила, а также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил СРО (ст. 4); основные функции, права и обязанности СРО (ст. 6). В работе [ 8 ] подчеркивается, что основные положения саморегулирования фактически закреплены первой редакцией ФЗ «Об аудиторской деятельности» применительно к профессиональному объединению аудиторов, образуемого в организационно правовой форме «некоммерческое партнерство аудиторская палата». Уже в начале становления экоаудиторской деятельности было образовано несколько экоаудиторских палат (и даже отделение экоаудита Аудиторской Палаты России. ФЗ «О саморегулировании» открывает дополнительные возможности улучшения организации экоаудиторской деятельности при наличии общепринятого единообразного толкования и грамотного использования закрепленных ФЗ норм.

ФЗ от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об образовании в Российской Федерации» определяет: образовательная деятельность - деятельность по реализации образовательных программ (ст. 2, п.17); образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана (ст. 2, п.18); организация, осуществляющая обучение, - юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности (ст. 2, п.19); организации, осуществляющие образовательную деятельность, - образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение (ст. 2, п. 20).

ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04. 05. 2011 г. № 99-ФЗ определено: особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление отдельных видов деятельности, в том числе, образовательной деятельности (ст. 1, п.4).

Постановление Правительства РФ «О лицензировании образовательной деятельности» от 28. 10. 2013г. № 966 определяет: лицензирование образовательной деятельности осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия РФ в сфере образования, - в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ…,(п. 2 б); образовательная деятельность как лицензируемый вид деятельности включает в себя, в частности, оказание образовательных услуг по реализации дополнительных профессиональных программ повышения квалификации (п.18 приложения).

В контексте обсуждаемого вопроса обратим внимание на следующее:

● автор Комментария, сетуя в Статье, на то, что … почему – то никто не вспомнил, что уже в последние несколько лет «финансовый» аудит успешно работает в рамках саморегулирования…, отмечает, …за это время создано квалифицированное сообщество аудиторов, созданы необходимые стандарты (правила) аудиторской деятельности, создана надежная система качества проведения аудитов и повышения квалификации аудиторов и многое другое…. Учитывая, что успехи «финансового» аудита достигнуты при осуществлении аудиторской деятельности в рамках не только саморегулирования, но и действующего законодательства об аудиторской деятельности и об образовании, (о чем не вспомнил автор), а также отсутствие отсылок на работы автора или заинтересованных лиц по обоснованию обсуждаемых предложений, вполне допустимо высказать предположение о преждевременности их публикации, (следуя известным пословицам «от добра - добра не ищут», «лучшее – враг хорошему»);

● Авторы, имевшие возможность ознакомиться с организацией СРО обучения в области градостроительной деятельности и с организацией экоаудиторскими палатами обучения экоаудиторов, убеждены в том, что перед тем, как принимать решение о расширении перечня функций, выполняемых СРОА, следует накопить опыт выполнения СРОА функций, возложенные на них ФЗ «Об аудиторской деятельности» и ФЗ «О саморегулировании». Поясним сказанное примером, (возможно, кто - то воспримет его как « ни о чем не говорящий» в сравнении с выдвинутыми автором Комментария «масштабными» предложениями): СРО НП «ЭМАС» зарегистрировано в 2012г.; однако на сайте ООО «Эко Проект», члена СРО НП «ЭМАС», до сего времени размещены определения, используемые при осуществлении экоаудиторской деятельности, но не приведенные в обоснованное автором Комментария (генеральным директором СРО НП «ЭМАС») соответствие и не имеющие ничего общего вводимыми автором Статьи, а именно::

… под экологическим аудитом понимается деятельность аудиторов - экологов (или экологических аудиторских организаций) по осуществлению независимого, документированного анализа природоохранной документации аудируемого лица с целью установления степени ее соответствия хозяйственной или иной деятельности, а также выполнения согласованных с аудируемым лицом критериев (нормативов, нормативных документов, законов, стандартов в области охраны окружающей среды) и выработке рекомендаций по совершенствованию природоохранной документации;

… субъектом рассмотрения при экологическом аудите выступают: муниципальные образования, промышленные, сельскохозяйственные, коммунальные предприятия, рыбохозяйственные организации, а также заказники, заповедники, национальные парки, лесные хозяйства, полигоны ТБО, мусоросжигательные заводы и т.д.;

…предметом экологического аудита является природоохранная документация, разработанная для каждого субъекта в соответствии с действующими нормативными правовыми актами;

…целью экологического аудита является независимая оценка достоверности и полноты природоохранной документации (в т.ч. отчетности), а также соответствие выполнения природоохранных мероприятий законодательству РФ;

… задачей аудита является оказание помощи хозяйствующему субъекту – исправить ошибки, обнаруженные в ходе аудита, рекомендации по усовершенствованию работы с документацией;

…критериями аудита всегда является соответствующая (определяемая «предметом» аудита) законодательная, нормативная (в том числе внутренняя документация хозяйствующего субъекта) документация, стандарты;

…Услуги. Экологический аудит. Оценка воздействия на окружающую среду. Расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду. Перечень мероприятий по охране окружающей среды. Разработка проектов санитарно-защитных зон. Разработка проектов нормативов допустимых сбросов. Разработка проектов нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;

● Минобрнауки РФ осуществляет возложенные на него функции регулятора образовательной деятельности, (при четко установленном разграничении ответственности за качество обучения между уполномоченными органами и образовательными организациями), о чем свидетельствуют, в частности, введение в действие «Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам», утвержденного приказом Минобрнауки России от 01. 07.2013 г. N 499 г. (с изменениями, внесенными приказом от 15.11.2013 г. N 1244), а также проведенная Департаментом образования Ярославской области платной выездной проверки НОУ ДПО ССМ «ЦЕНТР-ИНФОРМ». Капитальность организации проверки подтверждают следующие данные: правовыми основаниями для проведения проверки явились 4 нормативных акта федерального уровня; перечень нормативных актов, которыми установлены требования, являющиеся предметом проверки, включает 10 наименований; комиссия руководствовалась Административными регламентами, утвержденными указами Губернатора Ярославской области;

● некоторые аспекты организации дополнительного профессионального образования аудиторов систем менеджмента обсуждаются Серовым Г.П. и Селивановой М.В. в работах [19; 20].

Г.П. Серов,
д.ю.н., к.т.н., профессор,
НП «Экологическая аудиторская Палата», г. Москва,
Л.А. Смоленцева,
директор ООО «ЦЕНТР-ИНФОРМ»,
М.В. Селиванова,
директор,
НОУ ДПО ССМ «ЦЕНТР-ИНФОРМ»,
г. Ярославль