Font Size

Cpanel

Экологический аудит: саморегулирование, лицензирование или аккредитация?

OrlovaПри обсуждении проекта закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» разделились мнения о форме контроля (и надзора) проведения экологического аудита. Одни считают, что саморегулирование сегодня не даст возможности достичь результатов (не уточнялось – каких), и что лучше всю аудиторскую деятельность осуществлять через лицензирование (на крайний случай – аккредитацию). Другие (в основном те, кто давно и успешно занимается экологическим аудитом и выполнением экологических услуг) считают, что саморегулирование – самая подходящая форма, отвечающая за квалификацию аудиторов и достоверность результатов экологических аудитов. Почему-то никто не вспомнил, что уже с последние несколько лет «финансовый» аудит успешно работает в рамках саморегулирования. За это время создано квалифицированное сообщество аудиторов, созданы необходимые стандарты (правила) аудиторской деятельности, создана надежная система контроля качества проведения аудитов и повышения квалификации аудиторов и многое другое. 

Автор рассуждает о последствиях внедрения для аудиторской деятельности таких форм как лицензирование и аккредитация.

Уже несколько лет в профессиональном сообществе обсуждается вопрос о том, что такое экологический аудит и что необходимо делать, для того, чтобы в полном объеме внедрить этот вид деятельности как в обязательном, так и в добровольном порядке. Что необходимо сделать, чтобы бизнес понял, что экологический аудит – это его друг, помощник в работе. Что необходимо предпринять, чтобы все те, кто загрязняет окружающую среду, озаботились ее восстановлением, в полной мере выполняли требования экологического законодательства.

Понятно, что сегодня не хватает политического решения, которое будет сопровождаться сопутствующим политическим решением о способе внедрения и возможности надзора (государственного) и контроля негосударственного.

Понятно, что принятие неверного политического решения приведет к отрицательным результатам. 

Экологический аудит – это инструмент получения достоверной информации о загрязнении окружающей среды. А значит, его внедрение даст возможность усилить экологическую безопасность нашего государства. А значит, будет возможность у государства выполнить, наконец, конституционные обязанности – обеспечить для населения благополучную окружающую среду.

Экологический аудит – это возможность повысить знания в области охраны окружающей среды и экологов предприятий и руководителей предприятий, а значит, большее количество предприятий будет добровольно выполнять экологическое законодательство, что сохранит окружающую среду, здоровье населения.

Экологический аудит – это возможность безболезненно привести предприятия к выполнению требований экологического законодательства – и тех, кто пока не знает о таких требованиях, и тех, кто знает, но не хочет выполнять.

Теперь непосредственно о федеральном законе «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ». Решение о разработке проекта такого закона принято, и проект закона был разработан в 2013 году и даже обсужден. То есть первая часть политического решения принята. Однако надо найти правильную форму внедрения, иначе может получиться «хотели как лучше, получилось – как всегда». 

Мнения о форме внедрения экологического аудита разделились. Одни – за саморегулирование, вторые – за лицензирование или аккредитацию. Давайте рассмотрим плюсы и минусы использования этих форм.

Какая сегодня ситуация с лицензированием? Рассмотрим ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Из более 100 видов лицензируемой деятельности в 128-ФЗ осталось около 40 в 99-ФЗ. К ним относятся такие виды деятельности, которые наносят или могут нанести государству или здоровью человека значительный урон (ущерб, вред). При этом урон, имеющий материальное выражение. Кроме того, критерии для лицензирования (лицензионные требования) также имеют материальное выражение, поскольку должен существовать надзор (контроль) лицензируемой деятельности, и критерии должны быть измеримыми и неизменными. Именно из-за этого среди лицензируемых видов деятельности нет услуг, которые заканчиваются экспертным заключением.

Что такое экологический аудит. Прежде всего, это теоретическая услуга. (Из определения следует, что Экологический аудит – это документируемая, независимая оценка выполнения требований экологического законодательства аудируемым лицом и разработка рекомендаций для устранения несоответствий ). Заканчивается эта услуга написанием Заключения, в котором обосновано, объективно выражается мнение аудитора-эколога о степени выполнения экологического законодательства аудируемым лицом, отражены несоответствия этому законодательству и выработаны рекомендации по их устранению. То есть это экспертная оценка, основанная на квалификации аудиторов. Для экспертных оценок невозможно разработать конкретных критериев для лицензирования, особенно если невозможно оценить уровень квалификации аудиторов. А анализ и выводы в Заключении напрямую зависят от такой квалификации.

Теперь проанализируем, на какие вопросы должны быть даны совершенно конкретные ответы в законе, то есть попробуем оценить эффективность внедрения экологического аудита через лицензирование.

1. Кого будут лицензировать? Очевидно, что экологические организации и ИП. Для аудиторов-экологов – физических лиц – лицензирование деятельности не предусмотрено. Предусмотрены только договорные отношения (причем, если аудитор-эколог сам заключает договор на проведение экологического аудита, аудит из независимого превращается во внутренний, поскольку аудитор на время действия Договора становится сотрудником предприятия (договор гражданско-правовой).

2. По каким критериям будет проводиться лицензирование? Здесь, кроме наличия 3-х (или иного количества) квалифицированных аудиторов, работников экологической организации, критериев просто нет. Встает вопрос – возможна работа аудиторов по гражданско-правовым договорам или только по трудовым? В лицензии будет указываться – что за аудиторы работают в данной компании? Как сделать так, чтобы аудитор навсегда остался работать в данной организации? Ведь лицензия выдается на неопределенный период времени (навсегда). Или как заставить экологическую организацию давать в лицензионный орган информацию о том, что у нее изменился состав аудиторов, иными словами необходимо это как-то отразить в лицензии. Если не отражать (поскольку это очень трудоемко), то как вообще заставить выполнять лицензионные условия?

3. Как оценить квалификацию аудиторов? Каковы критерии такой оценки? Казалось бы – есть критерии – высшее образование, стаж работы, дополнительное образование, экзамен. Но на деле – ни один из этих критериев не определен. 

Высшее образование – какое? Аудитор-эколог должен: знать экологическое законодательство, поскольку это и есть его задача – определить, выполняется ли оно. Но он должен уметь читать и правильно интерпретировать остальное законодательство, поскольку в процессе экологического аудита могут возникать вопросы, связанные с иным законодательством. Фактически аудитор-эколог в какой-то части должен быть юристом-экологом. Он должен быть технарем-экологом, поскольку имеет дело с производством, должен знать и уметь оценить наилучшие из существующих технологий, доступных для данного производства2. Он должен быть экономистом-экологом, поскольку здесь много экономических вопросов. Он должен быть экологом (знать экологическое направление деятельности предприятия и обязанности эколога на предприятии). Он должен быть психологом и обладать еще многими иными знаниями и умениями. Поэтому ответ – у аудитора должно быть высшее образование. Только непонятно – какое, поскольку надо определить какие знания у эколога первичны и на какие знания можно наложить остальные. В принципе – ответ ясен. Должно быть первым – техническое образование (даже не экологическое). То есть - обязательным является дополнительное специальное профессиональное образование именно по курсу аудитора-эколога. При любых обстоятельствах должно быть дополнительное образование, потому что такого направления обучения – экологический аудит – в высшем образовании просто нет. Более того, не ясно- должен ли это быть обязательно магистр или может быть бакалавр. Обращаем внимание, что и такого вида деятельности в ОКВЭД – тоже нет.

Стаж работы – какой учитывать? Пока человек не имеет удостоверения аудитора-эколога, он может только участвовать в оказании иных экологических услуг, а в экологическом аудите присутствовать только в качестве стажера. Сегодняшний текст ИСО 19011-2011, никакие иные нормативные или законодательные документы не содержат таких требований. Но какие-то требования должны быть! Значит, их надо разработать. Какие экологические услуги будут учитываться при расчете стажа работы именно для лицензирования? Направлений экологических услуг довольно много.

Дополнительное образование – кто обучает, чему обучают? Как определить сегодня требования к образовательным центрам дополнительного профессионального образования? Раньше была обязательна лицензия, в которой был обозначен специальный курс - экологический аудит и его программа. Сегодня, поскольку лицензия выдается бессрочно, то и курсы не указываются. (Предлагается, что учить смогут только ВУЗы. Это сразу отрезает большое количество образовательных учреждение ДПО, которые не имеют аккредитацию, а только лицензию. Но часто они не только не хуже, но и лучше учат). Значит, учить будет кто угодно, чему угодно, фактически, так же как и сейчас. Кто проверит, чему учат на тех или иных курсах? Как разработать программу и отследить, что учат именно по ней? Кто будет это делать? Ростехнадзор уже однажды попробовал проделать это с «обязательным» курсом «по обращению с опасными отходами» и повышением квалификации по «экологической безопасности». В результате, поняв, что это очень сложно для Ростехнадзора, да и не особенно по профилю, они обыграли сами себя – разработали три курса3, убедили Минобрнауки утвердить их в качестве государственных требований, тем самым переведя эти курсы в разряд добровольных, и потеряли всякую возможность отследить что-либо4 -  и обязательность повышения квалификации руководящего состава, и чему и кто учит и т.д. Сегодня руководящий состав как не повышал, так и не повышает свою квалификацию, а курс обращения с отходами опять вернулся к ПП 868, который давно следует пересмотреть, но, судя по всему, никому до этого нет дела.

Экзамен – кто проводит? По каким критериям? Сегодня это может сделать только само Министерство природных ресурсов и экологии. Но это достаточно затратный механизм – создание дополнительного департамента в МПР, разработка регламента его работы и т.д. И мы покажем далее, что работы у такого департамента будет сверхдостаточно.

Кто будет выдавать удостоверения аудитора-эколога? Это тоже может быть только тот же департамент МПР РФ. При лицензировании удостоверения должны быть у всех одинаковые.

Кто будет отслеживать повышение квалификации аудиторов? Как? Что следует за несвоевременным повышением квалификации или вообще при отсутствии повышения квалификации? Для этого необходимо, как минимум, создать и вести реестр всех аудиторов-экологов страны. Работа с таким реестром – практически невозможна. В нем будут состоять примерно 20-30 тысяч экологов – аудиторов, если не больше. Данные в реестре должны соответствовать действительности. Как бы ни устроили такой надзор (даже при условии камеральных проверок – обязательном ежегодном предоставлении информации), все будет так, как обычно – покупные сертификаты повышения квалификации. У аудиторов-финансистов отсутствие повышения квалификации является поводом к отзыву удостоверения аудитора. Что будет здесь? Как будет осуществляться? Фактически, это еще один коррупционный механизм. Даже если это не коррупционный механизм, то, во всяком случае – абсолютно недейственный. То есть ничего по сравнению с сегодняшним днем не изменится. Только сегодня никто не предъявляет требований к такому обучению (все экологические услуги добровольные и непонятно на каком квалификационном уровне выполнены, поэтому непонятно какая там представлена информация), а после принятия закона должны будут появиться требования (появляется обязательный аудит). И их невыполнение будет абсолютно очевидным.

Есть еще вопрос – кто будет оценивать квалификацию аудиторов-экологов вообще? Нормально ее может оценить только сообщество таких же квалифицированных аудиторов-экологов. Этого сообщества сегодня нет, и лицензирование не даст такой возможности - образовать такое сообщество. То есть, как сейчас нет возможности определить квалификацию тех, кто выполняет сегодня экологические услуги и так называемый экологический аудит5, так и не будет при лицензировании. А подобная схема проведения обучения и экзамена – это яркая коррупционная составляющая.

4. Какую деятельность лицензировать? Только стандартный аудит? Тогда надо создать правила (стандарты) этой деятельности, чтобы иметь критерии качества выполнения лицензируемой деятельности. Но надо понимать, что один аудит (а в нашем случае – только обязательная часть, поскольку лицензировать можно только обязательный аудит) не дает возможности заработать достаточно средств для существования экологической организации. Лицензировать надо всю деятельность, которая дает возможность применить льготы. То есть эта деятельность, несмотря на то, что проводится в добровольном для аудируемых лиц порядке, становится обязательной, поскольку льготы применяются государством. Но кто будет гарантировать, что работа выполнена квалифицировано? Кто гарантирует, что аудиторам не дали взятку, и они не написали того самого заведомо ложного заключения? Какова роль самого Заключения? При применении лицензирования понятие «Заведомо ложное заключение» не применимо, а, значит, не применимо понятие квалифицированного выполнения обязательного аудита. Так что лицензировать, если нельзя проверить?

Чем будет отличаться выполнение обязательного и добровольного аудита? Кто и как будет контролировать выполнение обязательного аудита? На этот вопрос вообще ответа нет. А ведь это практически самый главный вопрос.

Ответственность аудиторов-экологов в случае применения лицензирования становится призрачной. Даже страхование в этом случае неприменимо. Что должно быть застраховано? Какие критерии страхования? Фактически невозможность оценки качества заключения приводит к полному отсутствию ответственности за выполненную работу.

5. Для того чтобы хоть как-то проверить, выполнен ли аудит «по правилам», надо эти правила (стандарты) разработать. Как и кто будет разрабатывать Правила (стандарты)? В случае применения лицензирования никто не будет разрабатывать эти правила бесплатно. То есть это очень затратная часть. Да и некому разрабатывать. Можно назвать человек 5-10, способных их разработать - (стандарты) правила в нормальном ключе.

Правила надо разрабатывать и для проведения обязательного и для проведения добровольного аудита. Иначе вообще не будет понятно – что написать в заключениях.

Но правила (стандарты) должны быть и для выполнения сопутствующих экологических аудиторских услуг. Иначе будет вообще непонятно как и что выполнять. И не будет понятно – кто какие выводы делает, кто какие рекомендации по аудиту разрабатывает. То есть не будет критериев оценки качественного выполнения и аудита и иных услуг.

Совершенно понятно, что сразу все стандарты не появятся. Значит, нужен кто-то, кто будет давать команду – нужно разработать такой-то стандарт. Это может быть только МПР РФ, фактически тот же департамент. 

6. По каким критериям проводить проверку выполнения лицензионных условий в дальнейшем, при работе лицензированных организаций. Понятно, что те аудиторы, которые были показаны при лицензировании, могут в этой организации перестать работать. А лицензия дается навсегда. Никто не будет добровольно рассказывать, что у них поменялись условия. Кто будет отслеживать и на основании чего, что в этой организации нет аудиторов? Опять – тот же департамент. Сколько же инспекторов должно быть в этом департаменте, чтобы оценить работу всех организаций и аудиторов (а ведь надо оценить квалификацию аудиторов-экологов)? Возможны, конечно, только камеральные проверки. Но надо прочитать все Заключения по аудитам. Это вообще невозможно сделать. Поэтому камеральные проверки не дадут возможности принудить аудиторов давать только реальные данные, поэтому никогда не будет уверенности в  правдивости полученных данных. То есть ничего по сравнению с сегодняшним днем не изменится. Экологические организации могут делать все то, что делают сегодня и нормально жить, как и сегодня живут без квалификации. То есть лицензирование ничего не меняет и не определяет качества выполнения аудиторской деятельности. Выдача лицензий, фактически, без критериев, это чисто коррупционная схема.

7. Кто будет лицензировать? Росприроднадзор принципиально не может. Аудит и надзор Росприроднадзора, по-существу, касаются одних и тех же направлений деятельности предприятий. То есть, Росприроднадзор, прежде всего, заинтересованное лицо. И, фактически, занимаясь лицензированием, Росприроднадзор будет за счет негосударственного сектора увеличивать количество инспекторов. Абсолютно ясно, что можно найти формальные стороны и не дать лицензию или настаивать, чтобы аудит проводили только у таких-то организаций. Невозможно отследить, как соблюдается конфиденциальность данных. Поэтому в любом случае участие в этой деятельности Росприроднадзора – это коррупционная составляющая. Скорее всего, лицензирующим органом должен быть тот же департамент МПР РФ, о котором мы говорим. Повторим, это очень затратный механизм.

Таким образом, лицензирование не решает основные вопросы, которые хотели решить, разрабатывая этот закон: 

● создание квалифицированного сообщества экологов, в том числе экологов-аудиторов – экспертов.

● получение правдивой информации о загрязнении окружающей среды

● создание социального имиджа для бизнеса – они должны считать хорошей манерой ведения бизнеса - добровольно проводить аудит, если не знают законодательства, и в полном объеме выполнять это законодательство

● выведение на серьезный уровень экологических направлений деятельности и вообще вопросов охраны окружающей среды.

● в некоторой степени, убрать коррупцию в органах Росприроднадзора.

Понятно, что лицензирование вообще не решит никаких вопросов и только добавит новых. И фактически неприемлемость лицензирования аудиторской экологической деятельности состоит в том, что нет критериев, что невозможно осуществить надзор, что отсутствует ответственность исполнителей. 

Можно сказать, зачем все это? Ну, введем лицензирование, ну не будет значимого надзора и контроля. Сейчас ведь живем! И даже безо всякого лицензирования. Конечно, можно рассуждать и так. Тогда не надо рассуждать о каком бы то ни было улучшении состояния окружающей среды, об обеспечении населения благоприятной окружающей средой (конституционные права), вообще о каком-то надзоре и контроле. Лицензирование экологического аудита не даст возможности разработки общих правил (стандартов), а, значит, не даст возможности оценить качество аудита. Тогда давайте так и скажем – нас качество окружающей среды не интересует. Потому что лицензирование экологического аудита – чистое словоблудие.

Аккредитация организаций, проводящих экологический аудит

Для проведения аккредитации необходимо ответить на все те же вопросы, но еще и на вопрос – цель аккредитации. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 412 «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» определяет условия порядок осуществления аккредитации 

● юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), к проведению мероприятий по контролю;

● экспертов, экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий.

То есть это система, которая дает возможность Росприроднадзору привлекать аккредитованных экспертов для участия в государственном экологическом надзоре. Это та же схема, которая сейчас существует при проведении государственной экологической экспертизы. Только пока эксперты не аккредитованы, а будут аккредитованы по определенным направлениям как специалисты.

Таким образом, аудит как таковой исчезает, а появляется дополнительный контингент негосударственных служащих (аккредитованных аудиторов-экспертов), неких аккредитованных, пока не понятно для чего, организаций, которых могут привлекать к выполнению государственного надзора, если сам Росприроднадзор не успевает сделать все, что положено по законодательству.

Саморегулирование в области экологического аудита

Вопросы – те же, но ответы иные. Все эти вопросы легко решаются внедрением СРО (ЭВР № 7,9, 2013, № 7, 2014)

1.Требования к регистрации саморегулирующих организаций четно описаны в федеральном законе № 315-ФЗ. Проект обсуждаемого закона конкретизирует эти требования.

2. Требованиями к вступлению в СРО является наличие трех квалифицированных аудиторов-экологов и оплата вступительных взносов. Этих требований достаточно, поскольку СРО будет являться контролирующим органом не такого уж значительного количества экологических организаций.

Квалификацию аудиторов будет отслеживать комиссия по качеству СРО, обучать – образовательные центры дополнительного профессионального образования, которые  будут аккредитованы при СРО. То есть СРО будет отслеживать и выполнение разработанных и утвержденных программ и повышение квалификации своих членов.

3. Правила (стандарты) разработаются без дополнительных вложений и квалифицированными аудиторами, работающими в СРО. 

4. СРО создает и, в результате, объединяет квалифицированное сообщество, поэтому понятно, кого привлекать к решению экологических вопросов – сообщество экспертов, которые работают в СРО. Только такое квалифицированное сообщество может оценить качество выполненных аудитов и экологических услуг.

5. Федеральным уполномоченным органом может быть МПР (как и Минфин), поскольку необходим только надзор за работой самих СРО. Фактически справится со всеми вопросами, которые возникают, группа лиц из 5-7 человек. Работу с аудиторами будет проводить само СРО. Справиться с лицензированием много сложнее, это очень затратная часть, в отличии от надзора за СРО.

Разница между лицензированием и саморегулированием в экологическом аудите состоит в том, что:

● при лицензировании невозможен контроль (никакой), в том числе государственный надзор (не ясно- кто и за чем надзирает), а в СРО – есть контроль, причем квалифицированный, организованный самим СРО и контроль от всего аудиторского сообщества, что очень важно. И есть - государственный надзор работы самих СРО. 

● при лицензировании отсутствует ответственность аудиторов-экологов и организаций, от имени которых они работают. В СРО существует имущественная, административная, дисциплинарная, и даже судебная ответственность.

● при лицензировании невозможно создать квалифицированное сообщество. Сегодня нет и не будет при лицензировании. СРО нацелено именно на создание квалифицированного сообщества аудиторов-экологов.

● при лицензировании невозможно ввести обязательный аудит, потому что нет ответственности и надзора (контроля). Добровольный аудит не будет развиваться, потому что нет стимула для бизнеса вообще обращать внимание на экологические вопросы своей деятельности (нет политического решения о повышении имиджа тех, кто проводит аудит и выполняет экологическое законодательство). Саморегулирование позволяет определить направления обязательного аудита, поскольку существует понятие «Заведомо ложного заключения», поскольку существует ответственность, которых при лицензировании нет.

● при лицензировании невозможно ввести льготы для тех, кто добровольно проводит аудит – нет ответственности, зато есть возможность взятничества. При саморегулировании – возможно введение любых льгот, потому что ответственность есть. Это же приводит к отсутствию коррупционной составляющей, взятничества.

И еще, надо понимать, что федеральный закон «О саморегулируемых организациях» может быть применен не ко всем случаям жизни. Его можно применить там, где надо создать квалифицированное сообщество для решения, в том числе, государственных вопросов. Квалифицированные сообщества являются залогом государственной безопасности. 

Саморегулирование вообще не работает там, где нет надобности создания конкретного квалифицированного сообщества. Надо честно признать на государственном уровне, что создание СРО в области строительства, инженерных изысканий и проектирования было ошибочным (кто такой – строитель? Кто такой – проектировщик? Это очень обширные понятия. Там не одна квалификация, а множество). И тогда все встанет на свои места.

Не надо уповать только на государственный механизм надзора. Он работает не всегда. И Лицензирование годится только там, где есть материальные критерии для надзора и контроля. То есть для тех случаев, где есть промышленное или иное производство.

То есть фактически введением СРО мы решаем все необходимые вопросы, тем самым, повышая экологическую безопасность за счет того, что дает возможность получить реальные показатели загрязнения окружающей среды, дает возможность повысить экологическую культуру общества в целом, в то время как лицензирование не может дать таких результатов. 

Текстовые сноски на индексы в статье

1 Выполнение выявленных несоответствий лежит на совести предприятия. Но наш имидж не позволяет не предпринять никаких действий при том, что руководитель знает, что конкретно надо сделать и чем грозит невыполнение

2 Понятно, что каждый аудитор может быть квалифицирован только в одном направлении существующих технологий, скорее всего связанных с его основным техническим образованием. Это значит, надо вести не просто реестр, а реестр с указанием направления квалификации.

3 ТРЕБОВАНИЯ к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы «Обеспечение экологической безопасности руководителями (специалистами) общехозяйственных систем управления»

ТРЕБОВАНИЯ к минимуму содержания дополнительной образовательной программы подготовки «Обеспечение экологической безопасности руководителями (специалистами) экологических служб и систем экологического контроля»

ТРЕБОВАНИЯ к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы профессиональной подготовки «Обеспечение экологической безопасности при работах в области обращения с опасными отходами»

4 За обучение по Государственным требованиям отвечает Минобрнауки. Обучение по всем направлениям Гостребований – добровольное.

5 «Так называемый» - потому что до сих пор нет окончательного определения

 

И.Г. Орлова,

к.х.н., генеральный директор,

саморегулируемая организация НП

«Экологическое Международное Аудиторское Сообщество»

(НП «ЭМАС») г. Москва