Сайт журнала "Экологический Вестник России"

Обсуждаем новый текст законопроекта ФЗ «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

С новым текстом законопроекта ФЗ «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» можно ознакомиться на портале «regulation.gov.ru», а значит любой желающий сможет высказать свои замечания и предложения. На страницах «ЭВР» мы продолжаем обсуждать этот жизненно важный законопроект, чтобы лучше понять, насколько он важен для нашего общества, потому что он касается всех предприятий, организаций, учреждений, он касается каждого из нас. В связи с этим, в продолжение дискуссии на жизненно важную для всех нас тему, уважаемые читатели, присылайте ваше мнение, замечания, предложения на электронный адрес редакционной почты: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.">Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Автор настоящего комментария излагает свою точку зрения, каким должен быть в окончательном виде закон об экологическом аудите.

Напомним, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» разместило на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» проект федерального закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Это не первая попытка Минприроды России создать нормативный правовой акт, который позволил бы законодательно дать определения экологической аудиторской деятельности и экологическому аудиту, закрепить как правовой институт экологический аудит, определить права и обязанности как экологических аудиторских организаций и индивидуальных экологических аудиторов, так и аудируемых лиц - юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводится экологический аудит, предложить пути формирования экологических аудиторов как профессионального сообщества в целях оказания помощи хозяйствующим субъектам минимизации негативного воздействия ими на окружающую среду.

В конце прошлого года такой проект закона был разработан, прошло его обсуждение на сайте regulation.gov.ru, он должен был бы быть доработан, но…

Появилась его новая, отличная от предыдущей, редакция.

Рассматривая представленный законопроект, прежде всего, следует задаться вопросом: экологический аудит служит в первую очередь для оказания помощи предпринимателям в целях предупреждения их действий или бездействий от причинения вреда окружающей среды или это бесплатный придаток государственного экологического надзора?

Ответ лежит на поверхности. По мнению Минприроды России – мы выдадим лицензию тому и только тому, кто станет бесплатным придатком государственного экологического надзора, правда, за деньги аудируемого лица.

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» главными целями, задачами и критериями определения лицензируемых видов деятельности предусматривает, прежде всего, предотвращение ущерба, в том числе, окружающей среде, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Кроме того, закон прямо устанавливает, что осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается, и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в редакции недавно принятого Федерального закона от 21 июля 2014г. № 291-ФЗ определяет экологический аудит как независимую, комплексную, документированную оценку соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Попытаемся теперь сравнить деятельность в области экологического аудита - как его трактует действующая редакция Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, и, скажем, деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности или работы по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления, или разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники. Можно взять для примера любо иной из перечисленных в пункте 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ. Что опасней для окружающей среды? Насколько опасна подготовка рекомендаций по улучшению деятельности в области охраны окружающей среды, что её так уж необходимо лицензировать?¹ Ответа не найти ни в законопроекте, ни в пояснительной записке к нему. Хотим лицензировать и всё тут.

Следует отметить, что дальнейшее развитие института лицензирования стремится к его сокращению, ряд видов деятельности будет исключен из лицензируемых в случаях принятия соответствующих федеральных законов: об обязательном страховании гражданской ответственности, или федерального закона, предусматривающего установление аккредитации и (или) саморегулирования, а также при разработке технических регламентов.

В тоже время разработчики законопроекта об экологическом аудите, пойдя по заведомо ложному пути, дописались до того, что решили привлекать аудиторов – экологов к уголовной ответственности. Следует отметить, что до таких репрессивных мер не дошли законодатели в отношении аудита - независимой проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».

Посмотрим, что является уголовно наказуемыми деяниями в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ?

К экологическим преступлениям законодатель относит:

● нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;

● нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;

● нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами;

● нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;

● загрязнение вод;

● загрязнение атмосферы;

● загрязнение морской среды;

● нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации;

● порча земли;

● нарушение правил охраны и использования недр;

● незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов;

● нарушение правил охраны водных биологических ресурсов;

● незаконная охота;

● незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации;

● уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

● незаконная рубка лесных насаждений;

● уничтожение или повреждение лесных насаждений;

● нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов.

Таким образом, уголовное законодательство уголовным преступлением признает действия лица или группы лиц за причинения вреда перечисленным компонентам окружающей природной среды. Но как изучение документов или документации² аудируемого лица, их наличие, и их соответствие деятельности аудируемого лица могут причинить вред окружающей среде, сие разработчик законопроекта не объясняет...

Вот уж весьма любопытно, как заключение повлечет за собой причинение крупного ущерба окружающей среде, значительного вреда здоровью граждан? Законопроект не определяет, что выполнение рекомендаций аудитора-эколога является обязательным для предприятия. В конечном счете предприятие за свои действия несет ответственность самостоятельно, не зависимо от мнения аудитора-эколога.

В этой связи включение в Главу 26 раздела IX Уголовного кодекса Российской Федерации норм о привлечении к уголовной ответственности аудиторов – экологов за дачу заведомо ложного заключения экологического аудита выглядит абсурдным.

Очень нелепо с точки зрения гражданско-правовых отношений выглядит часть 2 статьи 2 законопроекта, относящая к субъектам экологического аудита, наряду с экологическими аудиторскими организациями и индивидуальными экологическими аудиторами, также экологических аудиторов.

Вопрос первый: кто заключает договор на проведение экологического аудита, и кто несет ответственность за его исполнение. Если это экологические аудиторские организации или индивидуальные экологические аудиторы, то ответ с точки зрения гражданско-правовых отношений понятен. Где здесь наемный работник? За выполнение порученного задания он несет ответственность перед своим руководителем, и, совершенно очевидно, не является субъектом экологического аудита.

Тогда возникает следующий вопрос. Может быть разработчик законопроекта что-то не дописал в тексте, и экологическому аудитору также следует получать лицензию? Ведь предписывает закон, что индивидуальные экологические аудиторы обязаны иметь лицензию. Тогда зачем возникают экологические аудиторские организации? Следует дополнить часть 2 статьи 11 законопроекта словами «экологические аудиторы».

При этом в статье 1 законопроекта определенно устанавливается, что заключение экологического аудита – официальный документ, содержащий мнение экологической аудиторской организации, индивидуального экологического аудитора о соответствии объекта экологического аудита требованиям в области охраны окружающей среды. Где здесь наемный работник?

В части 2 статьи 3 законопроекта устанавливается, что требования к порядку осуществления экологической аудиторской деятельности, принципы осуществления экологической аудиторской деятельности, процедуры проведения экологического аудита определяются федеральными правилами экологической аудиторской деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Другими словами, разработчик законопроекта предполагает, что Правительство Российской Федерации установит ещё дополнительные требования и принципы, кроме тех, что уже содержаться в проекте закона, в частности в статьях 4, 7 и других, что никак не соответствует правилам подготовки нормативного правового акта такого уровня.

Несколько абсурдными в законопроекте выглядят нормы, предусматривающие право экологических аудиторских организаций (часть 1 статьи 8) отказаться от проведения экологического аудита или от выражения своего мнения о соответствии объектов экологического аудита требованиям в области охраны окружающей среды в случае:

а) непредставления аудируемым лицом всех необходимых документов и документации в области охраны окружающей среды, документов и документации, связанных с осуществляемой аудируемым лицом хозяйственной и иной деятельностью;

б) создания препятствий обследованию деятельности и территории аудируемого лица, необходимому для проведения экологического аудита;

в) выявления в ходе экологического аудита обстоятельств, оказывающих либо способных оказать существенное влияние на мнение экологической аудиторской организации о соответствии объектов экологического аудита требованиям в области охраны окружающей среды.

Видимо разработчик законопроекта забывает о том, что вышеперечисленные препятствия или обстоятельства должны быть отражены в заключении экологического аудита и, скорее всего, им место в статье 7 законопроекта как особого мнения экологической аудиторской организации.

Парадоксальным выглядит часть 4 статьи 8, в которой устанавливаются все виды юридической ответственности, за исключением материальной.

Совершенно очевидно, что экологические аудиторы в соответствии с трудовым законодательством несут дисциплинарную и материальную ответственность перед своим работодателем, но стоит ли упоминать это в данном законопроекте?

Также очевидно, что экологические аудиторские организации, индивидуальные экологические аудиторы несут гражданско-правовую ответственность перед своими заказчиками, предположим в случае нарушения сроков представления заключения. Но вот желание разработчика законопроекта разделаться с экологическим аудитом через применение мер административной и уголовной ответственности совершенно очевидно.

Разработчик законопроекта в части 2 статьи 7 достаточно подробно описал, что должно содержать заключение экологического аудита. Однако здесь же, в той же статье в части 3 вводиться норма, определяющая, что требования к составлению и оформлению заключения экологического аудита устанавливаются федеральными правилами экологической аудиторской деятельности. Возникают вопросы: какие такие требования могут быть в федеральных правилах, что их нельзя установить в части 2 законопроекта?, какие дополнительные особенности к содержанию заключении нам приготовит Минприроды России? или это будет Правительство Российской Федерации? Ответа на эти вопросы не найти.

Никак не согласуют положения статьи 8 законопроекта, утверждающие, что экологические аудиторские организации вправе самостоятельно определять формы и методы проведения экологического аудита, руководствуясь федеральными правилами экологической аудиторской деятельности. Одновременно в статье 3 говориться о том, что требования к порядку осуществления экологической аудиторской деятельности, принципы осуществления экологической аудиторской деятельности, процедуры проведения экологического аудита определяются федеральными правилами экологической аудиторской деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (по сути дела инструкции по проведению экологического аудита), и что при этом федеральные правила экологической аудиторской деятельности являются обязательными для экологических аудиторских организаций, индивидуальных экологических аудиторов. Какие уж тут формы и методы – следуй федеральным правилам экологической аудиторской деятельности, шаг вправо, шаг влево…

Разработчик законопроекта совершенно не готов к тому, что в России уже сформировалось профессиональное сообщество экологических аудиторов.

Сегодня оказывают экологические услуги порядка 2500 экологических организаций, численность работников которых составляет более 10000 человек, которые потенциально являются участниками экологической аудиторской деятельности.

Количество обученных экологических аудиторов - около 3000 человек. Однако многие из них работают экологами на больших предприятиях, то есть практически не будут выполнять внешний экологический аудит.

Законопроект определяет, что образование у аудитора-эколога должно быть высшим и вовсе не обязательно специальным. Обратим внимание, что высшая школа не обучает квалификации аудитор-эколог. Поэтому критерии, по которым разработчики собираются лицензировать экологические организации или ИП вовсе не определены.

Конечно, статистика вещь достаточно коварная. К независимым экологическим аудиторским организациям и индивидуальным аудиторам – экологам с полной ответственностью можно отнести только тех, кто никак не связан с хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность, в результате которой возможно причинение вреда окружающей среде. Это вполне зрелое профессиональное сообщество, и самостоятельно могло бы решать: какие организации могут заниматься экологическим аудитом, а какие нет. Логичнее было бы предоставить право принимать такие решения профессиональному объединению экологических аудиторов – саморегулируемым организациям.

Однако, как уже выше сказано, предполагается, что осуществлять экоаудиторскую деятельность смогут лишь те экологические аудиторские организации и индивидуальные аудиторы, которые получать лицензию из рук специально на то уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Применительно к действующей сегодня структуре федеральных органов исполнительной власти таким органом является Федеральная служба надзора в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Правовое регулирование лицензирования на осуществление экологической аудиторской деятельности достаточно подробно описано в статье 11 законопроекта. Конечно, можно порадоваться за российскую казну, ведь за предоставление лицензирующим органом лицензии, ее переоформление и выдачу дубликата уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Но при этом возникает всё тот же вопрос: не заложена ли в этой статье разработчиком законопроекта коррупционная составляющая в части лицензирования экоаудиторской деятельности? Конечно, приятнее доверить контроль за указанной деятельностью чиновникам, а не профессионалам, то есть саморегулируемой организации экологических аудиторов.

Из законопроекта также не ясно, на какой период предоставляется лицензия (из закона № 99 вытекает, что лицензия должна быть бессрочной), скорее всего следует ждать некоего порядка лицензирования экологической аудиторской деятельности, которое установит Правительство Российской Федерации, но сделать лицензию не бессрочной не сможет никакой индивидуальный порядок.

Аналогичная ситуация складывается и с подготовкой, переподготовкой, квалификацией экологических аудиторов.

Правительство Российской Федерации когда-нибудь утвердит положение об аттестационной комиссии экологических аудиторов и порядок аттестации экологических аудиторов.

Проверку квалификации претендента предполагается осуществлять в форме квалификационного экзамена, порядок проведения которого, а также перечень вопросов, предлагаемых претенденту на квалификационном экзамене, опять же установит уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Он же и образует аттестационную комиссию.

Понятно, что федеральным органам исполнительной власти, чтобы подготовить нормативные правовые акты в реализацию предлагаемого законопроекта потребуется несколько лет. Отсюда и вытекают сроки вступления его в силу.

Разработчик законопроекта упорно игнорирует тот факт, что профессиональное сообщество экологических аудиторов, как упомянуто выше, уже сложилось, оно самостоятельно могло бы решать вопросы формирования кадрового потенциала экологических аудиторов без участия государственных органов на принципах саморегулирования и предложить свои услуги хозяйствующим субъектам на правовой основе значительно быстрее, чем это планирует разработчик законопроекта в целях сохранения нашего пока еще общего достояния – окружающей природной среды.

В.П. Кожевников,
зам. генерального директора,
саморегулируемая организация НП
«Экологическое Международное Аудиторское Сообщество»
(НП «ЭМАС»)